МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ СУМСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ВИННИЧЕНКО НАТАЛІЯ ВОЛОДИМИРІВНА
УДК 005.915:336.14:352(477)(043.3)
ТРАНСФОРМАЦІЯ БЮДЖЕТНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ В УМОВАХ РЕФОРМУВАННЯ СЕКТОРУ
ПУБЛІЧНИХ ФІНАНСІВ В УКРАЇНІ
Спеціальність 08.00.08 – Гроші, фінанси і кредит
Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня
доктора економічних наук
Суми – 2018
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана у Сумському державному університеті Міністерства освіти і науки України.
Науковий консультант – доктор економічних наук, професор Васильєва Тетяна Анатоліївна,
Навчально-науковий інститут фінансів, еконо- міки та менеджменту імені Олега Балацького, Сумський державний університет Міністерст- ва освіти і науки України, директор.
Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор Абакуменко Ольга Вікторівна,
Чернігівський національний технологічний університет Міністерства освіти і науки Укра- їни, професор кафедри фінансів, банківської справи та страхування;
доктор економічних наук, професор Виговська Наталія Георгіївна,
Житомирський державний технологічний уні- верситет Міністерства освіти і науки України, завідувач кафедри фінансів і кредиту;
доктор економічних наук, доцент Затонацька Тетяна Георгіївна,
Київський національний університет імені Та- раса Шевченка Міністерства освіти і науки України, професор кафедри економічної кібе- рнетики.
Захист дисертації відбудеться 8 червня 2018 р. о 12:00 на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 55.051.06 у Сумському державному універ- ситеті за адресою: 40000, м. Суми, вул. Петропавлівська, 57, зала засідань вченої ради.
З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Сумського державного університету за адресою: 40007, м. Суми, вул. Римського-Корсакова, 2.
Автореферат розісланий 8 травня 2018 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради,
кандидат економічних наук, доцент А. О. Бойко
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дослідження. Нарощування боргового навантаження в Україні в умовах тривалої посткризової стабілізації економіки, поглиблення нерівномірності розподілу капіталу та перехід до партисипативного управління фінансовими ресурсами актуалізують необхідність реформування сектору пуб- лічних фінансів (ПФ). Ця проблема загострюється ще і внаслідок зростаючого розриву між доходною та видатковою частинами державного бюджету, який виникає внаслідок збереження традиційної структури джерел надходжень до бюджету з одночасним збільшенням обсягів державного фінансування на про- ведення реформ в національній економіці. При цьому глобальним трендом останніх десятиліть стало зростання суспільних вимог до якості надання послуг у секторі ПФ в напрямку підвищення їх технологічності, персоналізованості, публічності, відповідальності та транспарентності.
Забезпечення прозорості та ефективності розподілу і витрачання ПФ від- повідно до Стратегії сталого розвитку "Україна – 2020", затвердженої Указом Президента України від 12.01.2015 № 5/2015, потребує запровадження нової парадигми бюджетного менеджменту (БМ), орієнтованої на контроль фіскаль- ного балансу, пріоритизацію державних видатків, забезпечення бюджетної тра- нспарентності, відповідальності та рівності доступу до прийняття рішень у бю- джетній сфері. Реалізація цих завдань актуалізується в умовах активізації про- цесів фінансової децентралізації, реформування системи державного управлін- ня та державного фінансового контролю в Україні. Тому розробка методології трансформації БМ на засадах ефективності, транспарентності, відповідальності в умовах реформування вітчизняного сектору ПФ є актуальною.
Фундаментальні засади функціонування сектору ПФ в цілому та форму- вання сучасних концепцій БМ зокрема закладені у наукових працях зарубіжних вчених Дж. Олта (J.Alt), Ф. Баласоне (F. Balassone), Е. Баумана (E. Baumann), Х. Бльохлігера (H. Blochliger), П. Діпа (P. Diep), Н. Іванової, Д. Кауфмана (D. Kaufmann), Дж. Родена (J. Rodden), М. Фрейтага (M. Freitag), А. Хана (A. Khan), Н. Ханх (N. Hanh), Ф. Хенемана (F. Heinemann), А. Шика (A. Schick), Х. Шина (H. Shin) та ін. Серед вітчизняних науковців значні напрацювання в даному напрямку мають О. Абакуменко, Є. Балацький, Т. Васильєва, Н. Вигов- ська, Ю. Ганущак, О. Длугопольський, М. Єрмошенко, О. Заброцька, В. Задо- рожний, Т. Затонацька, О. Кириленко, В. Козюк, Л. Лисяк, І. Луніна, В. Опарін, Н. Педченко, А. Ставицький, В. Федосов, С. Фролов, О. Шишко, С. Юрій, Ю. Яценко та інші.
Разом з тим аналіз наукової літератури з теми дослідження дозволяє стве- рджувати, що невирішеними остаточно залишаються ряд теоретичних і прикла- дних проблем. Зокрема, це стосується розробки інтегрованої дескриптивної концепції трансформації БМ; обґрунтування методології забезпечення транспа- рентності БМ, оцінювання її рівня та впливу на виконання бюджету; дослі- дження умов, обмежень та оптимального рівня фіскальної децентралізації, мо-
делювання ефектів від її запровадження; побудови оптимальної системи фіска- льних правил та оцінювання її ефективності; удосконалення системи фінансо- вого вирівнювання та вимірювання її ефективності тощо. Відсутність логічно впорядкованого та цілісного механізму трансформації БМ з погляду на актуа- льні вектори реформ в секторі ПФ обумовили актуальність дослідження, його мету, завдання та зміст.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисерта- ційна робота виконана відповідно до програм загальнодержавного та наднаціо- нального значення, зокрема положень Європейської хартії місцевого самовря- дування, Стратегії сталого розвитку “Україна – 2020”, Державної стратегії регі- онального розвитку на період до 2020 р., затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 № 385 та інших. Основні положення дисерта- ції відповідають пріоритетним напрямам науково-дослідної роботи Сумського державного університету. Так, зокрема, в межах теми “Сучасні технології фі- нансово-банківської діяльності в Україні” (№ держреєстрації 0103U006965) ро- зроблено інтегровану дескриптивну концепцію трансформації БМ; теми “Рефо- рмування фінансової системи України в умовах євроінтеграційних процесів”
(№ держреєстрації 0109U006782) – систему фіскальних правил для України;
теми “Конкурентоспроможність національної економіки в умовах євроінтегра- ції” (№ держреєстрації 0111U009459) – патерни побудови системи фінансового вирівнювання в Україні; теми “Формування системи забезпечення прозорості публічних фінансів як передумова боротьби з корупцією в Україні” (№ держре- єстрації 0118U003585) – пріоритети забезпечення транспарентності бюджетно- го менеджменту.
Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є розвиток методоло- гічних засад та розробка методичного забезпечення трансформації існуючої в Україні концепції БМ з урахуванням міжнародних та національних тенденцій у сфері реформування сектору публічних фінансів.
Поставлена мета зумовила необхідність вирішення наступних завдань:
• розробити інтегровану дескриптивну концепцію трансформації БМ;
• розвинути концептуальні засади забезпечення транспарентності БМ;
• удосконалити методологію визначення пріоритетів у забезпеченні транспа- рентності БМ з позиції її впливу на якість публічного управління;
• розвинути методологію обґрунтування впливу прозорості бюджетного про- цесу на розвиток сектору ПФ;
• розвинути науково-методичні засади оцінювання транспарентності БМ на місцевому рівні;
• розробити методологію та методичний інструментарій обґрунтування зале- жності динаміки ВВП від різних типів та рівнів фіскальної децентралізації;
• обґрунтувати методологію визначення оптимального рівня децентралізації до- ходів для забезпечення позитивних темпів економічного зростання в Україні;
• обґрунтувати умови та обмеження ефективності фіскальної децентралізації;
• розвинути науково-методичне забезпечення обґрунтування доцільності за- стосування фіскальних правил;
• розробити методологічні підходи та методичний інструментарій вибору оп- тимальної моделі організаціїсистеми фіскальних правил;
• обґрунтувати концептуальні засади реформування системи фіскальних пра- вил в Україні;
• поглибити методичне підґрунтя оцінювання ефективності системи фінансово- го вирівнювання;
• розвинути науково-методичний інструментарій класифікації систем фінан- сового вирівнювання;
• розробити організаційно-функціональні засади удосконалення системи фінан- сового вирівнювання в Україні.
Об’єктом дослідження є економічні відносини між суб’єктами сектору ПФ, що виникають у процесі трансформації БМ.
Предметом дослідження є теоретичні засади та практичний інструмента- рій трансформації БМ на засадах ефективності, транспарентності, відповідаль- ності.
Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційної роботи скла- дають фундаментальні положення теорії державних та місцевих фінансів, гро- шей і кредиту, економічної теорії, теорій державного регулювання економіки, наукові праці вітчизняних та зарубіжних вчених з питань ПФ та БМ.
У роботі відповідно до поставлених завдань використано такі методи до- слідження, як: наукова абстракція, індукція та дедукція, аналіз та синтез (при уточненні категоріального апарату дослідження); системно-структурний аналіз (при розробці інтегрованої дескриптивної концепції трансформації БМ); логіко- історичний та метод аналогій (при вивченні світового досвіду БМ); панельний аналіз, в тому числі моделі з випадковими ефектами (під час пріоритизації ос- новних напрямків забезпечення транспарентності БМ, оцінювання ефективнос- ті застосування фіскальних правил); метод експертного бального оцінювання (при оцінюванні рівня транспарентності БМ на місцевому рівні); багатофактор- ний регресійний та кореляційний аналіз, порівняльний та статистичний аналіз (при моделюванні макроекономічних ефектів від фіскальної децентралізації);
метод кластеризації даних (при виявленні патернів фінансового вирівнювання).
Інформаційно-фактологічною базою дослідження є: закони України, ука- зи Президента України, нормативні акти Кабінету Міністрів України, аналітич- но-звітні дані Міністерства фінансів України, Міністерства регіонального роз- витку, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Асоціації селищ, сіл і об'єднаних територіальних громад, Державної служби статистики України, Інституту бюджету і соціально-економічних досліджень; державних та місце- вих органів влади; Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), Світового банку, Ради Європи, Міжнародного валютного фонду (МВФ) та інших міжнародних фінансово-кредитних інституцій; наукові публі- кації з питань ПФ та БМ.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні наукової проблеми щодо створення теоретико-методологічного та методичного підґрун- тя трансформації існуючої в Україні концепції БМ з урахуванням міжнародних та національних тенденцій у сфері реформування сектору ПФ.
Найбільш вагомими науковими результатами дисертаційної роботи є такі:
вперше:
• запропоновано інтегровану дескриптивну концепцію трансформації БМ, яка ґрунтується на поєднанні структурного підходу (враховує структуровані сус- пільні запити до управління бюджетними відносинами), процесного підходу (розподіляє завдання трансформації БМ за етапами управлінського циклу:
планування, організація та контроль) та результатного підходу (орієнтована на досягнення ключових таргетів ефективного функціонування сектору ПФ).
Її запровадження дозволить подолати розрив між суспільними запитами до бюджетної сфери та цілями БМ, забезпечує прозоре управління ПФ, відкри- тість бюджетного процесу, ефективність контролю сфери ПФ;
• розроблено методологію та методичний інструментарій обґрунтування зале- жності динаміки ВВП на душу населення від рівнів децентралізації доходів та витрат, а також збалансованості управління ними на субнаціональному рівні з урахуванням макроекономічних умов розвитку країни, її інвестицій- ного та людського потенціалу, відкритості економіки. Це дозволило кількіс- но оцінити граничні рівні різних типів децентралізації, при яких досягається найвищий рівень економічного зростання для країн з різним рівнем економі- чного розвитку та фіскальної децентралізації в цілому;
• розроблено методологічний базис визначення мінімального граничного рівня децентралізації доходів для забезпечення позитивних темпів економічного зростання в Україні на основі побудованої системи мультифакторних функці- ональних залежностей, які враховують рівень валового регіонального продук- ту, інвестиційний та людський потенціал регіонів та рівень цінової стабільно- сті в Україні, відображають адміністративно-територіальні зміни внаслідок військово-політичного конфлікту на Сході України;
• обґрунтовано методологічне підґрунтя відокремлення моделей організації системи фіскальних правил у країні (ліберальних обмежень, помірного втру- чання та жорсткого регулювання), економіко-математичний інструментарій вибору оптимальної моделі з позиції впливу на рівень державних доходів та витрат, державного боргу, динаміку економічного зростання, соціально- економічного розвитку, інвестиційного та зовнішньоекономічного потенціа- лу. Це дозволило формалізувати умови застосування цих моделей залежно від фази економічного циклу та послідовність заходів при переході від однієї моделі до іншої;
удосконалено:
• наукові засади та методичний інструментарій обґрунтування впливу транспа- рентності БМ на якість публічного управління, що, на відміну від існуючих, здійснено шляхом побудови регресійної моделі із випадковими ефектами
на основі панельного аналізу міжнародної вибірки емпіричних даних, що до- зволило формалізувати силу та напрямок впливу компонентів Індексу відкри- тості бюджету (за даними ОЕСР) на ключові індикатори якості публічного управління (за методикою Світового банку) та, на основі цього – встановити пріоритетні напрямки забезпечення транспарентності БМ;
• методологію обґрунтування впливу прозорості бюджетного процесу на розви- ток сектору ПФ, що, на відміну від існуючих підходів, дозволило на основі аналізу панельних часових рядів ретроспективних статистичних даних для рі- зних країн світу обґрунтувати макроекономічні умови (щодо рівня добробуту, економічної свободи та спрямованості економічної політики), при яких вплив транспарентності БМ на показники виконання бюджету (співвідношення державного боргу, доходів та витрат до ВВП) в країні є позитивним;
• науково-методичне забезпечення обґрунтування доцільності застосування фіскальних правил, яке відрізняється від існуючих диференціацією критеріїв оцінювання ефективності для різних типів фіскальних правил, врахуванням інституційних та соціально-економічних умов розвитку країни, а також су- купного впливу національних та наднаціональних фіскальних правил, що дозволило побудувати емпіричні функціональні залежності, які слугують науковим підґрунтям у процесі планування таргетів фіскальної політики;
• концептуальні засади реформування системи фіскальних правил в Україні, що, на відміну від існуючих, здійснено шляхом формалізації рівня їх регламе- нтації, умов поширення, процедур виконання, можливості скасування та об- меження дії, обґрунтування необхідності створення, складу, завдань та меха- нізмів фінансування незалежної ради з розробки бюджетної політики як орга- ну зовнішнього моніторингу дотримання фіскальних правил;
• методичне підґрунтя оцінювання ефективності системи фінансового вирівню- вання, що, на відміну від існуючих підходів, запропоновано здійснювати на основі розробленого індикатора еквалізаційного ефекту, що дозволило за до- помогою регресійного аналізу виявити фактори, які зменшують та посилюють нерівномірність розподілу доходів місцевих бюджетів в Україні, а також кі- лькісно оцінити силу їх впливу на рівень еквалізаційного ефекту;
набули подальшого розвитку:
• концептуальні засади забезпечення транспарентності БМ у контексті підви- щення якості управління у сфері ПФ, які, на відміну від існуючих, дозволяють забезпечити транспарентність результатів бюджетного процесу та дій суб’єктів бюджетного механізму, базуються на процесно-структурному під- ході, передбачають системне поєднання базових компонент транспарентності (суб’єктної, об’єктної, процедурної) та всіх її типів (економічної, політичної, громадської, процедурної та інституційної) з урахуванням причинно- наслідкових їх взаємозв’язків з основними етапами бюджетного циклу, клю- човими вимірами та інструментарієм забезпечення транспарентності;
• науково-методичні підходи до оцінювання транспарентності БМ на місцево- му рівні, які, на відміну від існуючих, базуються на вимірюванні (з подаль-
шим інтегральним узагальненням) розривів між фактичним та максимально можливим рівнями скоригованих експертних бальних багатокритеріальних оцінок щодо доступності інформації про місцеві бюджети, наявності та пері- одичності публікації бюджетних документів, повноти розкриття бюджетних показників, розкриття інформації про активи у розпорядженні органів місце- вого самоврядування, громадської участі в бюджетному процесі;
• методичні засади обґрунтування умов та обмежень ефективного запрова- дження процесу фіскальної децентралізації, що, на відміну від існуючих, здійснено шляхом моделювання причинно-наслідкових зв’язків між рівнями децентралізації доходів і витрат та системою індикаторів, які характеризують різні напрямки розвитку країн світу, що дозволило сформувати емпіричне пі- дґрунтя оптимізації фіскально-бюджетних відносин;
• науково-методичний інструментарій класифікації систем фінансового вирів- нювання, що, на відміну від існуючих підходів, здійснено на основі кластери- зації країн світу на основі усереднених значень індикаторів їх регіонального і фінансового розвитку, а також побудови систем фінансового вирівнювання, що дозволило виокремити чотири патерни фінансового вирівнювання залеж- но від рівня фінансової автономії та субсидіарності місцевих бюджетів;
• організаційно-функціональні засади удосконалення системи фінансового ви- рівнювання в Україні шляхом обґрунтування механізмів перерозподілу пов- новажень регулюючих органів, зростання рівня партисипативності, враху- вання закордонного досвіду, моніторингу ефективності еквалізаційних про- цедур, зміни механізмів вирівнювання за доходами та видатками, викорис- тання структурних грантів.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що основ- ні наукові положення доведено до рівня методичних розробок і практичних ре- комендацій. Пропозиції щодо формалізованих умов та обмежень ефективного запровадження процесу фіскальної децентралізації, побудови оптимальної сис- теми фіскальних правил та фінансового вирівнювання можуть бути використані в діяльності органів центральної влади, підходи щодо оцінювання та забезпе- чення транспарентності БМ на місцевому рівні – в діяльності органів місцевої влади, громадських організацій та фондів громад.
Пропозиції щодо запровадження системи фіскальних правил в Україні впроваджено в діяльність Міністерства фінансів України (довідка від 12.04.2018 № 24000-03-10/10061); щодо впровадження методики визначення оптимального рівня фіскальної децентралізації для забезпечення економічного зростання України – в діяльність Комітету з питань бюджету Верховної Ради України (довідка від 05.05.2018 № 04-13/10-768(95144); щодо умов та обмежень ефективного запровадження фіскальної децентралізації – в діяльність Всеукра- їнської асоціації органів місцевого самоврядування “Асоціація сільських сели- щних рад та об'єднаних громад України” (довідка від 12.12.2017 № 103/017);
щодо обґрунтування пріоритетів у забезпеченні транспарентності БМ – в діяль- ність Інституту бюджету і соціально-економічних досліджень (довідка від
28.11.2017 № 114); щодо стимуляторів та дестимуляторів позитивного впливу транспарентності БМ на показники виконання бюджету – в діяльність Фундації польсько-української співпраці “ПАУСІ” (довідка від 15.12.2017 № 172); щодо оцінювання транспарентності БМ на місцевому рівні – в діяльність Миргород- ської міської ради Полтавської області (довідка від 03.05.2018 № 896/01-35), щодо удосконалення системи фінансового вирівнювання в Україні – в діяль- ність фінансового управління Чернігівської міської ради (довідка від 15.12.2017
№ 01/2881).
Матеріали дослідження використовуються у навчальному процесі Сумсь- кого державного університету при викладанні дисциплін “Публічні фінанси”,
“Місцеві фінанси”, “Бюджетна система” (акт від 02.10.2017).
Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є завершеним науко- вим дослідженням. Наукові положення, розробки, результати, висновки і реко- мендації, що виносяться на захист, одержані автором самостійно. Особистий внесок у працях, опублікованих у співавторстві, вказано у списку публікацій.
Апробація результатів дисертації. Основні результати дисертації опри- люднені та одержали позитивну оцінку на 14 міжнародних та всеукраїнських наукових конференціях (п. 35-48 у наведеному в авторефераті списку праць).
Публікації. Основні наукові положення, висновки і результати дослі- дження опубліковано в 48 наукових працях загальним обсягом 33,21 друк. арк., з яких особисто автору належать 28,83 друк. арк., у тому числі одноосібна мо- нографія, розділи у 7 колективних монографіях, 21 стаття у наукових фахових виданнях України з економіки (з них: 13 – у виданнях, що індексуються у між- народних наукометричних базах, 5 – в електронних виданнях); 1 стаття у зару- біжному науковому виданні; 4 статті в інших наукових журналах, що індексу- ються у міжнародних наукометричних базах, 14 публікацій у збірниках тез до- повідей на наукових конференціях.
Структура і зміст роботи. Дисертація складається із вступу, п’яти розді- лів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації складає 471 сторінка, в тому числі: основного тексту 361 сторінка, 87 таблиць, 29 рисунків, 10 додатків, список використаних джерел з 380 найменувань.
ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ
У першому розділі дисертації “Понятійний апарат та концептуальні засади трансформації бюджетного менеджменту в умовах реформування сектору публічних фінансів” обґрунтовано передумови реформування сектору ПФ в Україні, систематизовано категоріально-понятійний апарат дослідження БМ, запропоновано інтегровану дескриптивну концепцію трансформації БМ.
Відповідно до аналітичної інформації МВФ, ООН, ОЕСР, групи Світово- го банку, агенцій McKinsey, PricewaterhouseCoopers та Ernst & Young, найбільш актуальними викликами розвитку сфери публічного управління є підвищення продуктивності надання суспільних послуг та ефективності сектору ПФ, впро- вадження організаційних змін в апаратах управління ПФ, посилення взає-
мозв’язку цілей державної фінансової політики та поточних запитів суспільст- ва, трансформація механізмів утворення, розподілу (перерозподілу) та викорис- тання публічних фондів коштів держави. Відповідно до положень Стратегії сталого розвитку “Україна – 2020” одним із базових пріоритетів визначено ре- формування сектору ПФ на основі принципів ефективності, прозорості та підз- вітності. Вирішення цієї задачі в Україні ускладнюється тим, що за методикою Світового банку Worldwide Governance Indicators, Україна протягом останніх 5 років має негативні оцінки за всіма параметрами якості публічного управлін- ня – контроль корупції, ефективність уряду, політична стабільність, якість дер- жавного регулювання, верховенство права, свобода голосування та підзвітність.
У роботі узагальнено підходи до трактування сутності понять “бюджет”,
“бюджетна система”, “бюджетний устрій”, “бюджетний механізм”, “бюджет- ний процес”, “бюджетна політика”, “бюджетний менеджмент” та ін. Враховую- чи той факт, що більшість із них фокусуються на організаційних (бюджетний процес, устрій), функціональних (бюджетна політика) чи інструментальних ас- пектах (бюджетний механізм), визначено, що саме поняття “бюджетний мене- джмент” в інтегрованій формі відображає найбільш важливі аспекти для рефо- рмування сектору ПФ. У роботі БМ трактується з позиції взаємопов’язаних дій (управлінських функцій) та методів, спрямованих на управління бюджетними ресурсами і відносинами, які виникають у процесі руху бюджетних потоків.
Систематизація світового досвіду управління в бюджетній сфері, аналіз сучасних напрямків трансформації підходів до БМ, орієнтованих на витрати та результат (на прикладі Франції, Польщі, США та інших країн світу) засвідчили, що головним викликом в процесі реформування сектору ПФ є необхідність по- долання розриву між суспільними запитами до бюджетної сфери та цілями управління бюджетними ресурсами та відносинами.
Механізмом подолання цього розриву є запровадження інтегрованої де- скриптивної концепції трансформації БМ, яка інтегрує суспільні запити та ключо- ві таргети в процесі реформування сектору ПФ, що забезпечує прозоре управління ПФ, відкритість бюджетного процесу, ефективність контролю cфери ПФ, та, в кі- нцевому підсумку, створює передумови для поступальної позитивної макроеко- номічної динаміки. Методологічно запропонована концепція ґрунтується на поєд- нанні структурного, процесного та результатного підходів (рис. 1).
З точки зору структурного підходу, вона передбачає врахування іденти- фікованих суспільних запитів під час реалізації державними органами функцій з управління бюджетними ресурсами та відносинами. З точки зору процесного підходу, вона розподіляє завдання трансформації БМ за традиційними етапами управлінського циклу: планування, організація та контроль. З точки зору ре- зультатного підходу, вона орієнтована на досягнення ключових таргетів ефек- тивного функціонування сектору ПФ, зокрема забезпечення соціально- економічного зростання країни з усуненням регіональних диспропорцій, під- вищення якості державного управління та довіри. Розроблена інтегрована де- скриптивна концепція трансформації БМ створює методологічне підґрунтя для
удосконалення нормативно-правового, інституційного, інструментального та аналітичного забезпечення реформування сектору ПФ в Україні.
У другому розділі дисертації “Розвиток методологічних засад забезпе- чення транспарентності бюджетного менеджменту в контексті реформу- вання сектору публічних фінансів” розвинуто концептуальні засади забезпе- чення транспарентності БМ та методичне забезпечення визначення пріоритет- них напрямків її забезпечення, умов її позитивного впливу на розвиток сектору ПФ, оцінювання транспарентності БМ на місцевому рівні.
Рисунок 1 – Інтегрована дескриптивна концепція трансформації бюджетного менеджменту
Результати узагальнення трактувань змісту поняття “транспарентність” у сфері ПФ дозволили виявити фрагментарність існуючих підходів. Це обумов-
транспарентність бюджетного
процесу та бюджетних
відносин
суспільні запитиключові таргети
ПЛАНУВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЯ
КОНТРОЛЬ
пріоритизація напрямків забезпечення транспарентності БМ інтегрує суспільні запити із ключовими таргетами БМнауково-методичне забезпечення трансформації БМ
методологічні підходиструктурний результатний ТРАНСФОРМАЦІЯ БЮДЖЕТНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ процесний
оптимізація фіскальних правил
та підвищення відповідальності державних органів децентралізація
фінансових повнова- жень та рівність доступу
до прийняття рішень у бюджетній сфері
усунення регіо- нальних диспро- порцій соціально-
економічного розвитку країни
визначення оптимального рівня фіскальної децентралізації для за- безпечення економічного зростання встановлення для країни оптималь- ної системи фіскальних правил виявлення умов забезпечення пози- тивного впливу транспарентності на розвиток сектору ПФ врахування умов та обмежень фіскальної децентралізації вибір адекватного патерну системи фінансового вирівнювання
моніторинг транспарентності БМ на місцевому рівні
оцінювання макроекономічних ефектів від фіскальної децентралізації оцінювання ефективності застосування фіскальних правил
підвищення якості державного
управління
забезпечення еконо- мічного зростання
за рахунок більш ефективного надання
суспільних послуг на місцевому рівні
забезпечення макроекономічної
стабільності та підвищення суспільної
довіри до сектору публічних фінансів
зниження нерівномірності розподілу доходів
населення та власності
у капіталі
лено багаторівневістю прояву транспарентності як на мікро-, так і на макрорів- ні, та полікомпонентною структурою (за суб’єктами, об’єктами, діями тощо).
Відтак більшість досліджень транспарентності у бюджетній сфері сконцентро- вана на аналізі її окремих атрибутивних характеристик, зокрема відкритості, гласності, прозорості, своєчасності, підзвітності, достовірності та ін. З метою формування системного підходу до реалізації транспарентності БМ у роботі обґрунтовано концептуальні засади її забезпечення (рис. 2).
Рисунок 2 – Концептуальні засади забезпечення транспарентності бюджетного менеджменту
Cуб’єктна складова
Органи центра- льної влади
Об’єктна складова Органи
місцевого самовряду- вання
Міжнародні організації Іноземні
держави-
партнери Населення Громадські організації
Процедурна складова (етапи бюджетного процесу)
Політична
транспарентність (щодо прав та обов’язків осіб, які мають бюджетні пов-
новаження)
Громадська транспарентність (щодо участі широкого кола громадськості у всіх етапах
бюджетного процесу)
Держав- ний бюджет
Кошти голо- вних розпо- рядників бюджетних
коштів
Кошти відповіда- льних вико-
навців бюджетних
програм Місцеві
бюджети
Кошти джет-бю-
уста-них нов
Економічна транспарентність (щодо даних про розвиток
економіки країни)
Розробка та складання проектів бюджету Розгляд та затвердження бюджету Виконання та контроль за
виконанням бюджету Підготовка та розгляд звіту
про виконання бюджету Інституційна
транспарентність (щодо функціонування ін- ститутів, які забезпечують
бюджетний процес)
КЛЮЧОВІ ВИМІРИ ТРАНСПАРЕНТНОСТІ БЮДЖЕТНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ
Процедурна транспарентність (щодо критеріїв прийняття рішень на всіх
етапах бюджетного процесу)
ІНСТРУМЕНТАРІЙ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ТРАНСПАРЕНТНОСТІ БЮДЖЕТНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ
відкритість гласність прозорість своєчасність підзвітність достовірність
електронний документо-
обіг
відкриті та інтерактивні
веб-портали
прямі лінії скарг
кол-центри публічних омбудсменів
круглі столи, прес- конференції
опитування громадської
думки
Методологічним базисом запропонованої концепції виступає процесно- структурний підхід, який дозволяє розкрити ключові компоненти транспарент- ності (суб’єктну, об’єктну, процедурну) у взаємозв’язку з основними етапами бюджетного циклу, ключовими вимірами транспарентності та інструментарієм її забезпечення. На відміну від існуючих підходів, запропонована концепція фо- кусується не стільки на транспарентності результатів бюджетного процесу (об’єктній складовій), скільки на транспарентності дій суб’єктів бюджетного механізму на кожному етапі бюджетного процесу, що створює можливості для забезпечення не лише економічної транспарентності, а й політичної, громадсь- кої, процедурної та інституційної. Актуальність реалізації запропонованої кон- цепції підтверджується результатами дослідження Edelman Trust Barometer для 28 країн світу, яке засвідчило, що рівень довіри населення до державних струк- тур є найнижчим (41 % – у 2017 р.) серед усіх (оцінювався рівень довіри до біз- несу, влади, медіа та громадського сектору в світі), а серед причин недовіри су- спільства до держави в цілому 40 % респондентів зазначили високий рівень ко- рупції.
Оскільки реалізація концепції забезпечення транспарентності БМ вимагає значних витрат фінансових ресурсів, важливого значення набуває пріоритизація основних напрямків її реалізації. З метою емпіричного обґрунтування пріорите- тних напрямків забезпечення транспарентності БМ у роботі застосовано пане- льний аналіз даних 36 країн світу за період з 2006 по 2015 р. (враховуючи дос- тупність останніх звітних даних міжнародних організацій). За результатами те- стування (тести Бройша-Пагана та Хаусмана) побудовано регресійну модель із випадковими ефектами. Як результативні змінні цієї моделі запропоновано ви- користовувати індикатори якості державного управління (за методикою Світо- вого банку), зокрема щодо: контролю корупції, ефективності уряду, політичної стабільності, якості державного регулювання, верховенства права, свободи го- лосування та підзвітності (їх значення варіюється від -2,5 до +2,5). Як факторні змінні обрано компоненти Індексу відкритості бюджету (розраховується ОЕСР), а саме: відкритість доходів та витрат бюджету, державного боргу, ста- більність та обґрунтованість бюджету, можливості моніторингу та відповідаль- ності його виконання, забезпечення громадської участі в бюджетному процесі.
Результати проведеного дослідження демонструє табл. 1.
Отримані дані підтверджують позитивний вплив транспарентності БМ на рівень всіх індикаторів якості публічного управління. У контексті забезпечення політичної стабільності країни та підвищення якості державного регулювання рівень транспарентності БМ набуває особливого значення (підвищення Індексу відкритості бюджету на одиницю забезпечує зростання рівня цих індикаторів на 0,01). Розрахунки дозволили визначити пріоритетні напрямки забезпечення транспарентності БМ: стабільність та обґрунтованість бюджету, а також відк- ритість доходів бюджету (коефіцієнти регресії саме при цих факторних змінних були найвищими та мали найвищу статистичну значимість).
Таблиця 1 – Коефіцієнти впливу1 Індексу відкритості бюджету (та його компонентів) на індикатори якості публічного управління
Факторні змінні
Результативні змінні (індикатори якості публічного управління) Контроль
корупції
Ефектив- ність уряду
Політична стабіль-
ність
Якість державного регулювання
Верхо- венство
права
Свобода голосування та підзвітність Індекс відкритості бюджету 0,0051*** 0,0077*** 0,0108*** 0,0111*** 0,0087*** 0,0053***
в тому числі (компоненти Індексу відкритості бюджету)
Відкритість доходів бюджету 0,0020* 0,0032*** 0,0089*** 0,0052*** 0,0033*** 0,0021**
Відкритість витрат бюджету 0,0023* 0,0029** 0,0051** 0,0050*** 0,0048*** 0,0022**
Відкритість державного боргу 0,0014 0,0027** 0,0027 0,0039*** 0,0024** 0,0021**
Стабільність та
обґрунтованість бюджету 0,0044*** 0,0047*** 0,0063*** 0,0062 0,0063 0,0042***
Моніторинг і відповідальність
виконання бюджету 0,0021* 0,0019 0,0042** 0,0033*** 0,0027** 0,0023***
Громадська участь
у бюджетному процесі -0,0000*** 5,87Е-07 -3,79е-06 1,03е-06 -3,94е-06 -6,16е-06***
Примітки: 1 коефіцієнти впливу – це коефіцієнти у побудованих регресійних рівняннях, які характеризують, на яку величину зміниться результативна ознака при зміні факторної ознаки на 1; *** – статистична значимість на рівні 99 %; ** – статистична значимість на рівні 95%, * – статистична значимість на рівні 90 %, без позначок – статистична значимість на рівні нижче 90 %.
Такий популярний останнім часом напрямок забезпечення транспарент- ності БМ, як підвищення громадської участі у бюджетному процесі, виявився насамперед статистично незначущим фактором впливу абсолютно на всі інди- катори якості державного управління, а для цілого ряду індикаторів коефіцієн- ти регресії при цій факторній змінній взагалі виявилися від’ємними (зворотний вплив). Однією з причин цього є низький рівень фінансової грамотності насе- лення, особливо у сфері ПФ.
Вивчення світового досвіду щодо впливу транспарентності БМ на розви- ток сектору ПФ вказує на важливість врахування умов, за яких такий вплив бу- де позитивним. Для вирішення цього завдання у роботі побудовано регресійну модель із випадковими ефектами на основі панельного аналізу вибірки емпірич- них даних 36 країн світу за період з 2006 по 2015 рік. Результативними ознаками у моделі обрано три індикатори виконання бюджету: співвідношення державно- го боргу, доходів та витрат до ВВП. Факторними ознаками обрано розраховані ОЕСР значення цілого ряду індексів транспарентності у секторі ПФ: індексу відкритості бюджету (використовувався як базовий при моделюванні для кож- ної результативної ознаки); індексів відкритості державного боргу, державних доходів та витрат (використовувався лише для відповідних результативних ознак). Макроекономічні умови, при яких оцінювався вплив індикаторів транс- парентності БМ (факторні ознаки) на виконання бюджету (результативні озна- ки) визначалися в моделі за трьома параметрами: рівень доходу на душу насе- лення, превалюючий вектор реалізації економічної політики (за Індексом гло- бальної конкурентоспроможності) та рівень економічної свободи. Як контроль- ні змінні обрано кредитний рейтинг країни (за оцінками агенції Standard&Poor’s) та Індекс людського розвитку.
