Ãåíåçèñ òà åâîëþö³ÿ ïðîêóðàòóðè Óêðà¿íè

ÏÐÎÊÓÐÀÒÓÐÀ

 ÑÈÑÒÅ̲ ÄÅÐÆÀÂÍÈÕ

òåîðåòè÷íèé àíàë³ç ñó÷àñíîãî ñòàíó òà ïåðñïåêòèâ ðîçâèòêó

Ñóìè 2008 Óí³âåðñèòåòñüêà êíèãà

ÎÐÃÀͲ ÓÊÐÀ¯ÍÈ :

ISBN 9789666804221

© Ñóõîíîñ Â.Â., 2008

© ÒΠ«ÂÒÄ «Óí³âåðñèòåòñüêà êíèãà», 2008

Сухонос В.В.

Прокуратура в системі державних органів України: теорети чний аналіз сучасного стану та перспектив розвитку: Моногра фія. – Суми: ВТД “Університетська книга”, 2008. – 448 с.

ISBN 9789666804221

У монографії висвітлюються історичноправові передумови ви никнення та розвитку функцій прокуратури на теренах України. Ана лізуються ключові моменти розбудови органів прокуратури: місце, роль, функції, повноваження, форми і методи, а також принципи організації та діяльності. Уперше досліджуються фактори, що обумо влювали конкретну функціональну модель прокуратури за різних ча сів, а саме: організація державної влади в цілому, панівна державна ідеологія, рівень розвитку суспільної самосвідомості населення в Укра їні тощо.

Розрахована на спеціалістів у галузі прокурорського нагляду, практичних і наукових працівників, студентів юридичних вищих навчальних закладів.

ББК 67.9(4УКР)72 С91

Рекомендовано до друку вченою радою Державного вищого навчаль ного закладу “Українська академія банківської справи Національно го банку України”. Протокол № 9 від 26.05.2008.

Рецензенти:

Косюта Михайло Васильович, доктор юридичних наук, професор;

Мичко Микола Іванович, доктор юридичних наук, професор;

Давиденко Леонід Михайлович, доктор юридичних наук, професор;

Науковий редактор:

Шемшученко Ю.С., доктор юридичних наук, професор, академік НАН України

С91

Передмова ... 5

Розділ 1. Генезис та еволюція прокуратури України ... 8

1.1. Історичноправові передумови виникнення та розвитку функцій прокуратури ... 8

1.2. Прокуратура на території України в період 1722–1917 рр. ... 19

1.3. Проблеми організації та діяльності прокуратури в період української революції (1917–1921 рр.) ... 48

1.4. Політикоправові чинники створення та розвитку прокуратури в Україні в складі СРСР ... 57

Розділ 2. Система та функціональна модель прокуратури України ... 128

2.1. Система та функції прокуратури ... 128

2.2. Функція підтримання державного обвинувачення в суді ... 163

2.3. Представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом ... 171

2.4. Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативнорозшукову діяльність, дізнання, досудове слідство ... 184

2.5. Нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах і застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи ... 195

2.6. Нагляд за додержанням прав та свобод людини і громадянина, законів з цих питань органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами ... 201

Розділ 3. Форми і методи реалізації функцій прокуратури ...243

3.1. Поняття і види форм діяльності прокуратури ... 243

3.2. Організаційноправові форми діяльності прокуратури ... 248

3.3. Процесуальні та непроцесуальні форми діяльності прокуратури ... 270

3.4. Методи діяльності прокуратури ... 303

Розділ 4. Питання взаємодії прокуратури з органами державної влади ...333

4.1. Взаємодія прокуратури з Президентом та Верховною Радою України ... 336

Кінець ХХ століття ознаменувався для українського народу епохальною подією – проголошенням 24 серпня 1991 р. незалеж ності і початком розбудови нової суверенної України на засадах де мократії, поваги та дотримання прав і свобод людини. Зміни, що відбулися в Україні за останні сімнадцять років, суттєво вплинули на розвиток права й обумовили необхідність кардинальних кон ституційних змін, реформування багатьох правових інститутів. Ви никла величезна кількість проблем, пов’язаних з розбудовою неза лежної демократичної правової держави в умовах фактичної відсу тності в Україні необхідного для цієї справи досвіду ефективного державного управління. Радикальна зміна ідеологічних основ, про голошення курсу на перехід до ринкової економіки сприяли акти візації нормотворчої діяльності в державі. Проте абсолютно нова правова база не могла бути створена в одну мить, тому в багатьох сферах суспільних відносин тривалий час доводилося і доводиться користуватися старими нормативноправовими актами, пристосо вуючи їх до нових умов. Однак така ситуація не може існувати не скінченно. На етапі розбудови демократичної правової держави нагальним стає своєчасне прийняття нових законів, що регулюють суспільні відносини і відповідають потребам суспільства. Але для створення дійсно правової держави й забезпечення режиму закон ності у всіх сферах суспільного життя потрібен відповідний меха нізм, одним із найважливіших елементів якого є прокуратура.

Незважаючи на те що необхідність існування інституту проку ратури в сучасній українській державі є загальновизнаною, про блема оптимальної моделі прокуратури залишається невирішеною.

Яким цей інститут має бути сьогодні і в майбутньому? Відповісти на це складне питання можна лише за умов чіткого визначення місця прокуратури в механізмі держави, а також факторів, що обу мовлюють це місце.

Зрозуміло, що побудова ідеальної моделі – мрія, її втілення – досить проблематична і складна справа, але можна говорити про формування принципів, тенденцій розвитку. Отже, реальним стає 4.3. Взаємодія прокуратури з органами судової влади ... 353

4.4. Взаємодія прокуратури з правоохоронними органами ... 360 Розділ 5. Напрями вдосконалення правового статусу

прокуратури України ...374 5.1. Визначення місця прокуратури України в сучасній

системі органів державної влади ... 374 5.2. Основні напрями вдосконалення організаційноправової

структури прокуратури України ... 392 Список використаних джерел ... 408

визначення цілей і завдань, які мають бути вирішені в процесі ре формування прокуратури.

Дослідження показало, що історичний шлях конституційно го розвитку прокуратури був непростим. Проте, незважаючи на реформи, що відбувалися, вона завжди посідала в державному ме ханізмі певне місце. Існування прокуратури у всі часи пояснюєть ся об’єктивною необхідністю в прокурорського нагляді за вико нанням і дотриманням законів, в яких, як правило, відбивалася воля носія влади. Тому функції та організаційна побудова органів прокуратури постійно знаходилися в тісному взаємообумовлюю чому зв’язку з організацією влади в державі. Висвітленню всіх цих закономірностей у монографії відведено чільне місце.

Історичний та порівняльний аналіз конституційноправових засад організації і діяльності прокуратури в Україні та зарубіжних країнах дозволяє наголосити як на позитивних, так і негативних аспектах у формуванні моделі прокуратури в Україні.

Ця обставина вимагає як від науковців і практиків, так і від пра вової науки в цілому якісно нових підходів, рекомендацій і розробок, адекватних новим обставинам, що виникли в Україні, які стосують ся завдань, мети і функцій прокуратури в умовах, що постійно змі нюються, для того, щоб остання максимально сприяла прогресив ним змінам в економічній, політичній, соціальній, культурній та інших сферах, розбудові незалежної України, а також забезпеченню прав і інтересів громадян, пріоритету загальнолюдських цінностей, зміцненню законності й правопорядку.

Окремі аспекти організації і діяльності органів прокуратури Укра їни, визначення її місця й ролі в державному механізмі були предме том дослідження таких вітчизняних і зарубіжних вчених, як В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, В.С. Бабкова, В.І. Басков, А.Д. Бе рензон, В. Бессарабов, С.Г. Березовська, Ю.М. Грошевий, Л.М. Да виденко, В.В. Долежан, В.О. Євдокимов, В.С. Зеленецький, П.М. Каркач, В.В. Клочков, Г.К. Кожевніков, І.М. Коз’яков, О.А. Копиленко, В.В. Кулаков, М.В. Косюта, Д.М. Лук’янець, І.Є. Марочкін, О.В. Марцеляк, М.І. Мичко, О.Р. Михайленко, Г.А. Мурашин, В.В. Мурза, В.І. Малюга, В.П. Нагребельний, М.О. Потебенько, П.М. Рабінович, М.В. Руденко, Г.П. Середа, В.В. Сташис, Е.А. Суботін, В.Я. Тацій, Ю.М. Тодика, І.Б. Усенко, Ю.С. Шемшученко, В.І. Шишкін, П.В. Шумський, М.К. Якимчук, О.Н. Ярмиш та ін.

В основу цього дослідження автором покладені праці вітчизня них і зарубіжних учених, нормативноправові акти України та інших держав, а також практика роботи прокуратури.

Ãåíåçèñ òà åâîëþö³ÿ ïðîêóðàòóðè Óêðà¿íè

1.1. ²ñòîðè÷íî-ïðàâîâ³ ïåðåäóìîâè âèíèêíåííÿ òà ðîçâèòêó ôóíêö³é ïðîêóðàòóðè

Дослідження будьякого правового явища передбачає розгляд пи тання про його соціальноісторичні витоки¹. А оскільки діяльність прокуратури нерозривно пов’язана з суспільнополітичним ладом і характером економічних відносин конкретної держави, то в кон тексті дослідження процесів її становлення та розвитку необхідно визначити, яким чином, де і коли зароджувалися ті функції меха нізму держави, які пізніше почали розглядатися як функції саме прокуратури і, зрештою, були конституційно закріплені за проку ратурою України.

Слово “прокурор” (прокуратор) запозичене з французької (procureur) і є похідним від латинського procurer, що перекладаєть ся як “діставати”, “здобувати”, “піклуватися”, “піклуюся”, “керую”². Уперше назву цієї посади зустрічаємо в документах, що розпо відають про події II–І ст. до н. е. У Римській імперії Рутилій Руф Публій (154–74 рр. до н. е.) був відомим юристом, державним дія чем, філософомстоїком. Імператор призначив його прокуратором Азії – тодішньої провінції Риму. На цій посаді Публій активно бо ровся зі зловживаннями відступників, вихідцями із соціального прошарку вершників³.

Прокуратор Понтій Пілат (Ропntius Ріlаtиs), управитель Палес тини, у визначений день прибував до Єрусалима, де і наглядав за за конністю збирання податків для Римської імперії⁴. Водночас від насе лення він вимагав хабарів, що й стало причиною його відставки⁵.

Збереглися свідчення про життя і діяльність ще двох проку раторів Іудеї – Антонія Фелікса (50–56/60 рр. н. е.) та Порція Феста (56/60–62 рр. н. е.), які також збирали податки з насе

лення і здійснювали нагляд за виконанням розпоряджень імпе раторів Риму⁶.

Ще одним одіозним прокуратором часів Римської імперії був Кви риній (з 9 р. н. е. – правитель Риму; за кілька років до цього – проку ратор Сирії). На той час (І–ІІ ст. н. е.) у Римській імперії було 44 провінції. У кожну з них призначали прокуратора.

Інститут прокураторів у Римській імперії остаточно утвердився за часів Клавдія І. Він вважав їх управителями господарств, урядо вцями, що слідкували за законністю і своєчасністю збирання пода тків, посадовцями, що управляли землями імператора, повірени ми в державних справах, а також за необхідності повіреними рим ських громадян у судових та комерційних справах та надав їм пра во судової юрисдикції (можливість приймати судове рішення щодо справ державної казни – фіску). Цей захід мав принципове значен ня, оскільки прокуратори віднині ставали державними чиновни ками⁷. Найголовніше, що податки збирали тільки під їх наглядом⁸. Були в імперії й так звані найголовніші прокуратори. Їх при значали майже на всі вищі адміністративні посади, які не обіймали (через відсутність) особи сенаторського звання⁹.

Отже, можна стверджувати, що посада прокураторів уперше виникла за часів Римської імперії, а ті функції, що вони виконува ли, можна з певними застереженням розглядати як паростки май бутнього прокурорського нагляду.

Відомо, що закон організовує суспільство. Він символізує пере хід людства від варварства до цивілізованих форм буття. І саме пи семність найбільше вплинула на могутнє піднесення усіх галузей людських знань; вона стала тим найнадійнішим фундаментом, що використовували можні світу цього для заснування та розвитку ве ликих імперій¹⁰.

У Стародавньому Китаї зустрічаємо деякі функції, що викорис товувала у своїй діяльності знать Піднебесної імперії, які також схожі з функціями майбутнього прокурорського нагляду¹¹. Так, імператор ЦіньШіхуанді у 221 р. до н. е. поділив Піднебесну імпе рію на 36 областей. У кожній з них були свої губернатор, військо вий комендант та імперський інспектор. Ці чиновники контролю вали один одного¹². Така політика “посилення стовбура і послаб лення гілок” сприяла утвердженню влади центру, зародженню пер винних функцій прокурорського нагляду¹³. Імператор узяв на себе роль прокурора, тому що наглядав за точним і неухильним дотри манням законів.

Показовим, на нашу думку, є той факт, що ні в Стародав ньому Римі, ні в Стародавньому Китаї посадові особи, наділені контрольнонаглядовими повноваженнями, не були активни ми учасниками судового процесу. Це пояснюється кількома при чинами. Поперше, контрольнонаглядові повноваження цих посадових осіб не відмежовувалися від адміністративнорозпо рядчих, подруге, судовий процес у країнах стародавнього світу мав переважно змагальнообвинувальний характер, коли поте рпіла сторонапозивач мала надати суду всі необхідні докази, що підтверджують вину відповідачазлочинця, тобто тягар до ведення вини був на потерпілій стороні, а не на державі. Повно важення спеціально уповноважених посадових осіб щодо захи сту тих чи інших інтересів держави під час здійснення судочин ства починають виділятися значно пізніше – у період Середньо віччя. Так, у Візантійській державі, яка успадкувала від Рим ської імперії чимало інститутів, у тому числі інститут прокура торів, останні починають систематично брати участь у судових процесах лише з V–VI ст. Щоправда, і тут участь прокураторів у здійсненні судочинства була обмеженою, оскільки відповідно до Закону імператора Зенона 478 р. вони займалися веденням справ в інтересах самого імператора та вищих посадових осіб держави. Пізніше подібне положення знайшло відображення й у Дигестах Юстиніана 539 р.¹⁴

Основні риси механізму держави, притаманні багатьом країнам стародавнього світу, загалом були властиві й найдавнішим формам державності, які існували на сучасних українських землях.

Численні написи Кам’яної Могили, що були виявлені в При азовському стані, свідчать, що наші далекі предки вже десять і більше тисяч років тому мали свої, обов’язкові до виконання пра вила – закони. Вони регламентували стосунки між двома сторо нами – владноможцями та підлеглими. Найцікавішим є те, що архів Кам’яної Могили називає і тих людей, яким було доручено чинити суд, використовуючи, хоча й примітивно, прокурорські функції ¹⁵.

Роль прокурора, який мав наглядати за праведністю людини перед Богом, виконанням нею законів (що було гарантією життя людини і в майбутньому. – Прим. авт.), брав на себе правитель.

Називаючи численні закони, “наша” пам’ятка палеолітичної про тописемності стверджує, що всі вони – від Бога. А правителі на Землі як на наш сучасний погляд, наділені зпоміж інших і прокурорсь

кими наглядовими функціями) мали вберегти людей від гріха, зму сити їх жити праведно. Написи Кам’яної Могили є поки що пер шою у світі згадкою про традиції судового процесу, а також про тих його дійових осіб, які виконували функції, закріплені згодом за інститутом проку ратури.

У подальшому зупинимося на історії наших попередників, що жили на українських землях, і простежимо генезис первісних проку рорських функцій. Більше ніж дві з половиною тисячі років тому в українському Причорномор’ї греки заснували містадержави, що на рубежі IV–III ст. до н. е. перетворилися на центри великого територіа льного державного утворення й містили у своєму складі землі Захід ного Криму, а також кілька грецьких міст – Керкинітіду (сучасна Євпа торія) і Колос Лімен, що дослівно означало “Чудова Гавань” (сучасне Чорноморське). Поліси здобули політичну незалежність від містмет рополій. Проте з останніми їх єднали тісні економічні, політичні, куль турні та релігійні зв’язки.

Як стверджують дослідники української архітектури В.В. Ве черський, О.М. Годованюк та ін., греки принесли у Північну По нтиду (Причорномор’я) розвинені форми державності та супутні їм інститути права, державних структур, культів, торгівлі, ремесел, культури тощо¹⁶.

Наприкінці V – у першій половині IV ст. греки заснували місто Херсонес¹⁷ (сучасний Севастополь). Згодом це поселення перетво рилося на поліс, містодержаву.

Питання переслідування в судовому порядку в древньому Херсонесі розглядалися на засіданнях еклесії за поданням ма гістратів, що відповідали за ту чи іншу сферу діяльності. Саме дріб’язкові спірні питання були компетенцією того чи іншого магістрату. У Херсонесі діяла колегія номофілаків – охоронців закону. Їхні функції були наближені до сучасних прокурорсь ких більше, ніж функції прокураторів часів Римської імперії, оскільки останні виконували перш за все управлінські, а не на глядові чи судовопредставницькі функції. Номофілаки нагля дали за точністю виконання законів та вносили на розгляд на родних зборів нові¹⁸.

Узагалі перелік посадових осіб у Херсонесі та інших містахпо лісах Північного Причорномор’я, які виконували функції, влас тиві ?exfcній прокуратурі, чималий. Так, другим після номофілака тут слід назвати агоранома. Ця посадова особа наглядала за ринка ми, їх упорядкуванням, правильним веденням торгівлі, збирала до

державної казни торгові податки і мито. Агораном також наглядав за станом законності в містіполісі¹⁹.

У VIII–ІХ ст. н. е. в Херсоні (так називалося це місто з IV–VII століть н.е. – Прим. авт.)) функції прокурорського нагляду здійс нював кір – провінційний імперський чиновник. До його обов’яз ків, крім “звичайних громадянських функцій зі збору податків і податей, а також нагляду за законністю проходження товарів, на лежало забезпечення оборони міста та врегулювання складної по літичної ситуації в прикордонних районах з урахуванням усіх заці кавлених сторін – Візантії, Готії та Хазарії”²⁰.

Як уже зазначалося, номофілаки мали право законодавчої іні ціативи. А головним органом, що приймав закони в Херсонесі та інших державахполісах, були Народні збори.

Присяга громадян Херсонеса кінця IV – початку III ст. до н. е., вирізьблена на двометровій мармуровій стелі (установлена на цент ральному майдані міста) – яскраве тому підтвердження²¹.

Зародження первинних функцій прокурорського нагляду спо стерігаємо і в інших полісах – Ольвії Понтійській та Борисфені, двох із найбільших давньогрецьких міст Північного Причорномо р’я в VI ст. до н. е. – IV ст. н. е.

Події, які відбувалися на цих теренах і сягають тисячолітніх часових глибин, засвідчують, що історія функцій, притаманних українській прокуратурі, має давні традиції. На півдні України (з першої чверті VI ст. до н. е. і до середини VI ст. н. е.) існувала Бос порська держава, де посадовці також виконували нагляд за закон ністю на тій чи іншій території²².

Крім уже згаданих Херсонеса Таврійського, Ольвії Понтійської (с. Паутине Очаківського району Миколаївської області), Пантика пею Боспорського (на місці сучасної Керчі), Тіри (БілгородДністров ський), функції нагляду за виконанням законів в інших полісних поселеннях Північного Причорномор’я (Німфей, Фанагорія, Феодо сія, Мирмекій, Тіритака, Кітей, Кіммерік та ін.) здійснювали тією чи іншою мірою різні царські урядовці – головний державний секретар, лохаг (воєначальник), керівник міста, царський секретар, наварх, завідувач священних справ та ін. ²³

Якщо досліджувати функції прокуратури конкретних держав Європи у більш пізній час, то можна константувати, шо за часів правління Людовіка IX (1226–1270) у Франції значно зміцніла королівська влада. Під керівництвом монарха була проведена су дова реформа, яка значно посилила значення центрального держа

вного апарату. Віднині закони передбачали розгляд найважливі ших кримінальних і політичних справ тільки в платному королів ському суді. Відповідно до закону феодали не мали права розпочати війну один проти одного раніше ніж через 40 днів після її оголошен ня. Цього часу було досить, аби сторона, якій оголосили війну, всти гла звернутися до суду короля²⁴.

Обслуговувати засідання суду повинні були уповноважені на це особи – прокуратори (рrосиrеtиr), які наділялися правом підготов ки письмової частини процесу. За часів короля Людовіка IX проку ратори виступали в ролі фіскалів (повірених корони).

Як свідчать авторитетні джерела, саме за часів Людовіка IX (Свя того) у Франції почав активно діяти суд. “За доби нескінченного су тяжництва Людовік став популярним арбітром багатьох королівсь ких і феодальних суперечок, чинячи справедливий суд під Венсенсь ким дубом”. Його легістом, юридичним радником був француз Гі Мульке, обраний 1265 р. римським папою (Климент IV) ²⁵.

Повірені корони (прокуратори) відстоювали букву і дух закону лише тоді, коли особисті інтереси короля повністю збігалися з інте ресами держави.

Деякі науковці, у тому числі й В.Г. Клочков, помилково вважа ють, що саме за часів правління Філіппа IV Вродливого закон у 1302 р. вперше окреслив функції прокураторів при судах²⁶. Проку рори в повному розумінні цього слова у Франції з’явилися дещо пізніше. А за часів правління Філіппа IV Вродливого можна вести мову лише про деякі функції, що є прототипом функцій прокурату ри сьогодення²⁷.

«Усе, що до втіхи володареві, має чинність закону, і всі закони повинні слугувати тільки йому» – стверджував Філіпп Вродливий²⁸. Керований ним суд мав реєструвати всі королівські укази. Довірені короля – Флот, Ногаре, Дюбуа, які саме тоді з’явилися на політич ній сцені, допомогли Філіппу IV здобути переконливу перемогу над владою папи²⁹. Проте в той час знамениті юристи іменувалися не прокураторами, а легістами (legists)³⁰.

Деякі дослідники, у тому числі В. Клочков і М. Мичко, вважа ють, що слово “прокурор” уперше згадується в 1302 р., коли було скликані загальнофранцузькі Генеральні штати³¹. Проте історики стверджують, що на засіданні Генеральних штатів 1302 р. розгля дались інші питання³². Тож є підстави вважати, що слово “проку рор” уперше з’явилося в лексиконі французьких коронованих осіб дещо пізніше – у 1308–1312 рр., коли тривав суд над тамплієрами³³.

Отже, з упевненістю можна стверджувати, що, з’явившись на авансцені французької історії, прокурори відразу почали ви конувати роль обвинувачів, беззастережно виступаючи на боці монарха, усіляко його підтримуючи³⁴. Тому важко погодитися з думкою М.І. Мичка, який зазначає, що “прокурори, народив шись як тимчасові повірені короля із цивільних та криміналь них справ, згодом перетворилися на обвинувачів” ³⁵. На той час (кінець XIII – початок XIV ст.) монарх Франції дійсно добився участі довірених службових осіб у суді, які б за його бажанням могли обвинувачувати його противників і захищати його – пра вителя королівства.

Той факт, що французькі королівські прокурори первісно при значалися зпоміж практикуючих адвокатів, та й сама посада ко ролівського прокурора запроваджувалася при конкретному суді, практично зумовив неможливість виконання французькими про курорами адміністративноуправлінських функцій. Хоча з розвит ком абсолютизму у Франції королівські прокурори тимчасово наді лялися обмеженими функціями загального нагляду у фінансовій та податковій сферах, після Великої французької революції цей на прям діяльності французькою прокуратури був остаточно втраче ний. І нині основними напрямами діяльності прокуратури францу зької республіки є:

1 ) у кримінальних справах – порушення кримінального пере слідування, нагляд за діяльністю судової поліції та слідчого судді, участь і підтримання державного обвинувачення в су довому процесі, забезпечення виконання судових рішень;

2 ) у цивільних справах – представництво інтересів держави чи виконання функцій об’єктивного консультанта та суб’єкта нагляду з правом надання висновків;

3 ) у сфері судовоадміністративної діяльності – здійснення за гального нагляду за судовими відомствами, адвокатурою і тюрмами, а також ведення судової статистики³⁶.

Аналогічні закономірності розвитку системи органів прокура тури простежуються і в Німеччині. Уже в 1813 р. в королівстві Баварія в судовому процесі вперше виступив прокуроробвинувач;

у Бадені в 1832 р. було запроваджена участь прокурора в змагаль них процесах з розгляду деяких кримінальних справ, при цьому прокурорські обов’язки покладалися на одного з членів суду. У 1843 р. у Вюртембюрзі було створено прокуратуру для формулю вання обвинувачення після закінчення попереднього слідства,

участі в якому прокурори не брали. У кінцевому підсумку, як за значає О. Михайленко, головним предметом діяльності німецької прокуратури є власне кримінальне переслідування, складання об винувальних актів та надіслання їх до суду, в якому прокурор є рівноправною стороною³⁷.

На відміну від Франції та Німеччини, у деяких країнах рома ногерманської правової сім’ї прокуратура зберегла й окремі еле менти функції загального нагляду за додержанням законів. На приклад, відповідно до Укладення про судоустрій Італії від 20.01.1941 р. італійська прокуратура разом із функціями орга нізації кримінального переслідування та підтримання держав ного обвинувачення у суді наділяється “безпосередньою владою щодо примусу у зв’язку з виконанням чи дотриманням законів, якщо їх недотримання чи невиконання прямо зачіпає інтереси держави і якщо такого роду дії не відносяться законом до компе тенції інших органів”³⁸. Як бачимо, і тут функція загального на гляду за дотриманням законів для італійської прокуратури є дру горядною і виконується лише тією мірою, якою вона не віднесена до компетенції інших органів державної влади. На наш погляд, наділення італійської прокуратури обмеженими повноваження ми у сфері загального нагляду може бути пояснене тим, що централізована державна влада, як і громадянське суспільство в Італії, починає формуватися значно пізніше, ніж в інших євро пейських країнах, а функціонування італійського державного механізму тривалий час характеризувалося потужними тенден ціями авторитаризму, що і призвело до наділення прокуратури контрольнонаглядовими повноваженнями. Водночас формуван ня демократичної системи органів державної влади, що ґрунту ється на принципах розподілу влади, зумовлює поступову пере дачу функцій загального нагляду відповідним органам виконав чої влади і концентрацію діяльності прокуратури передусім у сфері кримінального переслідування та підтримання державного об винувачення у суді.

Якщо в демократичних країнах романогерманської право вої сім’ї спостерігається поступове, але неухильне згортання контрольнонаглядових функцій прокуратури, то в країнах ан глоамериканської правової сім’ї аналогічні прокуратурі атор нейські служби від початку свого існування не мали подібних повноважень³⁹.

В англійській правовій системі формально право порушувати кримінальне переслідування належить кожній потерпілій особі, яка може реалізувати це право як особисто, так і через адвоката. Тому адвокати можуть виступати в суді або як захисники підсудних, або як обвинувачі на боці потерпілих. Для підтримання обвинувачен ня в справах, що стосуються інтересів корони, у 1879 р. була засно вана посада директора публічного переслідування, до повноважень якого було віднесене порушення кримінальних справ щодо злочи нів, за які передбачалася смертна кара, а також у випадках, якщо кримінальна справа є важливою та становить публічний інтерес.

Розслідування таких справ здійснюється поліцією під контролем Дирекції публічного переслідування, представники якої підтриму ють у цих справах державне обвинувачення в суді⁴⁰.

Здобутки західноєвропейських країн у сфері організації органів прокуратури в різних формах запозичувались і на українських зем лях, які входили до складу Речі Посполитої, що значною мірою було зумовлене і функціонуванням в багатьох українських містах магдебурзького права. Наприкінці XIII – на початку XIV ст. у Схід ній Європі існувало німецьке право двох зразків: саксонське (маг дебурзьке) і пруське (кульмське або хелмінське).

Саме перший варіант німецького права – магдебурзького (сак сонського) – став найбільш прийнятною моделлю суспільного устрою українських міст протягом періоду XIII–XVIII ст., а поде куди і в XIX ст.⁴¹

На теренах нинішньої України тогочасне магдебурзьке право базувалося на юридичних засадах укладеного наприкінці XII – на початку XIII століть у німецькому місті Магдебурзі та запозиченого згодом українськими містами так званого “Саксонського зерцала”.

Цей документ, зокрема, передбачав наявність таких основ місько го самоврядування, як управа (магістрат) і суд (лава). Відповідно до нового кодексу ці владні органи очолювали виборні особи – бур гомістр (керував роботою радниківрайців, ритманів) і війт (керу вав лавниками). У населених пунктах, де вплив магдебурзького права був обмежений, діяли лише ратуші (замість магістрату), які очолював війт. Саме ця посадова особа виконувала як урядові, так і судові та прокурорські функції⁴².

У 1356 р. польський король Казимир III своєю грамотою підтве рдив надання Львову магдебурзького права, хоча його ще за часів князя Льва Даниловича (правив у Галицькій землі і частині Волині в 1264–1292 рр. – Прим. авт.) отримала німецька колонія у Львові.

Це право здобули й інші українські міста: у 1374 р. – Кам’янець, у 1432 р. – Луцьк, у 1494–1497 рр. – Київ, у 1498 р. – Дубне та приблизно цього самого року – Рівне і Перемишль. Мали його й інші населені пункти, що були розташовані на українських зем лях: Сянок (1339), Берестя (1390), Холм (1396).

В архіві німецького міста Штральзунда зберігається документ 1324 р., засвідчений печаткою із зображенням Святого Юрія Зви тяжця – гербом міста ВолодимирВолинського⁴³. Це листскарга міщанської громади та “консулів” (радників) про порушення зако нів на території магістрату⁴⁴. Звернення адресувалося Гедиміну, правителю Великого князівства Литовського, який тоді тількино заснував нову столицю – місто Вільну на річці Вілії⁴⁵.

За часів Великого князівства Литовського, коли частина укра їнських земель входила до складу ЛитовськоРуської держави, з особливою актуальністю постало питання про створення нових правових актів. Протягом неповних шістдесяти років Литовський уряд тричі (1529, 1566, 1588) здійснював кодифікацію тогочасно го права. Саме тоді набували чинності так звані статути Великого князівства Литовського. Для дослідження витоків функцій, при таманних прокуратурі, особливий інтерес становить Статут Вели кого князівства Литовського 1566 р., що на західноукраїнських теренах одержав назву “Волинський”⁴⁶.

Цей юридичний документ називає прокурора серед чиновників, які беруть участь у судовому засіданні. Так, артикул (стаття) 31 “Про заступлення в суді одного іншим” встановлює, що “...і ми заступни ка як відповідача розглядатимемо, і заступник не має собі до повіту ані до суду, до якого належить, справу переносити і брати, але пови нен буде сам або при собі маючи прокуратора на той же час, скоро заступити, відповідати і до кінця судитись”⁴⁷.

Перед тим як пояснити суть цього артикулу, слід зазначити, що XVI ст. для Великого князівства Литовського було періодом активного економічного і культурного розвитку регіону, що, безпе речно, вплинуло і на законотворення. Прикладом цього може бути судова реформа 1564–1566 рр., яка запровадила для всього Литов ського князівства єдину судову систему. Однією з головних дійових осіб у процедурі судочинства реформа назвала прокуратора – адво ката, захисника.

Артикул 31 Статуту Великого князівства Литовського 1566 р.

встановлює, що “судовий представник перебирає на себе всю відпо відальність, пов’язану з веденням справи”⁴⁸. Це свідчить про те,

що в земських і гродських судах ЛитовськоРуської держави адво катура в земських і гродських (міських) судах була насамперед су довим представником. Артикул закріплює за представником також право звертатися до послуг прокуратора (адвоката, судового захи сника).

У 1569 р. в Польщі проголосили Люблінську унію. Відповід но до її умов Польське королівство об’єднувалося з Великим кня зівством Литовським в одну федеральну державу – Річ Посполи ту. До нового федеративного об’єднання ввійшли Литва, Поль ща, Білорусь та більшість земель України. Київське, Брацлав ське, Волинське і Підляське воєводства відібрали від Великого князівства Литовського та включили до польської частини Речі Посполитої. У складі Великого князівства Литовського з “укра їномовних” територій залишилися тільки Південне Полісся і ча стина Підляшшя. Отже, до нового державного об’єднання Коро ни (Польського) і Великого князівства Литовського – Речі По сполитої – увійшла майже вся територія нинішньої України, за винятком Чернігівщини, Буковини, Закарпаття та північноза хідних окраїн.

На землях Київського, Брацлавського та Волинського воєводств після переходу українських територій до Корони чинним залишав ся Другий Литовський статут 1566 р., а з 1588 р. – Третій Литовсь кий статут.

За новими воєводствами Речі Посполитої, у тому числі на укра їнських землях, зберегли автономію – можливість користуватися Литовським правом у судочинстві, яке передбачало застосування в органах управління “руської” мови⁴⁹.

19 квітня 1579 р. у відвойованому в Московщини Батурині за сприяння короля Речі Посполитої Стефана Баторія було утво рено Український Трибунал – вищий орган гетьманського прав ління в Україні⁵⁰. Як пише польський дослідник В. Свербигуз,

“відомості про діяльність Українського Трибуналу знаходимо серед польських коронних архівів”. Так, у 1590 р. Вальний Сейм розглядав питання про діяльність Трибуналу і вніс до Консти туції положення про вирішення судових позовів поміж козака ми, з одного боку, та українською шляхтою і державцями – з іншого. Довідуємося, що щороку на початку діяльності Трибу налу депутати від шляхетства в Трибуналі обирали інстигатора (прокурора) ⁵¹, який брав участь у судових розглядах справ на боці потерпілої сторони.

У польських коронних архівах наглядачі приватних маєтків пе редавали інстигатору (прокуророві) детальні відомості про позови та характер правопорушень. Потім трибунальський маршалок – пред ставник дворянства, якого обирали на сеймику (збори феодалів од ного воєводства, повіту) і який керував становими справами дворян ства – наглядав за чинністю подання позовів до трибунальських су дів, які перебували під юрисдикцією старости⁵².

Отже, є всі підстави стверджувати, що офіційним днем зароджен ня функцій, притаманних сучасній прокуратурі, на північних украї нських землях Гетьманської України (м. Батурин) є 19 квітня 1579 року, тобто день створення Українського Трибуналу як вищого орга ну гетьманського правління в Україні⁵³.

За часів Гетьманщини велику роль у розбудові цивільної адмі ністрації, органів самоврядування та закріпленні прокурорських функцій відіграли гетьмани Війська Запорізького Іван Брюховець кий та Іван Мазепа. Так, останній в універсалі Чернігову 17 верес ня 1687 р. підтверджує магдебурзькі права міського уряду та його суду. На той час цивільними чиновниками (“панів радних лава”) були бурмістр, війт, райці, лавники і радники, військовими – обозні, сотники та отамани⁵⁴.

Досліджуючи розвиток функцій протягом другої половини XVII ст. і всього XVIII ст., які в майбутньому стануть основою про курорського нагляду, слід наголосити, що в цей період на теренах України традиції козацького правотворення були збережені. І. Гро зовський стверджує, які звичаєве право запорізьких козаків як су купність правових звичаїв, що діяли на території Запорізьких Воль ностей у XVII–XVIII ст., мало нормативний характер, обумовлюва лося конкретноісторичними обставинами існування козацького су спільства, допускалося або санкціонувалося верховною державною владою, в окремих випадках навіть суперечило чинному законодав ству (польському чи російському)⁵⁵.

1.2. Ïðîêóðàòóðà íà òåðèòî𳿠Óêðà¿íè â ïåð³îä 1722–1917 ðð.

Дослідження інституту прокуратури в Україні в історикоправово му контексті пов’язане з певними труднощами, оскільки, як уже зазначалося, існують нерівнозначні підходи до визначення періоди зації української державності й унаслідок цього різні

характеристики відповідних державних інститутів. Традиційно історію прокуратури починають висвітлювати з часів Петра І, коли Україна входила до складу Російської імперії. Але останнім часом у літературі з’являються твердження про те, що прокуратура існува ла в Україні і в допетровські часи⁵⁶. Однак, на наш погляд, така точка зору, з огляду на зазначені в п. 1.1. обставини, є помилко вою, тому що за стародавних часів можна вести мову лише про за родження функцій, притаманних сучасній прокуратурі, які вико нували різні посадові особи, а такого органу, як прокуратура, не існувало взагалі. На нашу думку, виникнення органу з назвою “про куратура” у більшменш упорядкованому вигляді і законодавчому оформленні слід все ж таки відносити до періоду, коли Україна вхо дила до складу Російської імперії.

Витоки української державності можна шукати і в більш відда лених у часі подіях, але про вплив державноправових інститутів минулого на прототипи сьогодення можна вести мову тільки за від повідного рівня розвитку таких інститутів у той час, за наявності їх належного правового регулювання та зафіксованої в документах практики функціонування. На жаль, ми маємо дуже мало достовір ної інформації про допетровські часи в історії України, тому зосере димо увагу на тій частині, яка, хоч і умовно, стосується історії дер жавноправових інститутів незалежної української держави, а отже, відповідно впливала на їх формування і функціонування.

З урахуванням зазначеного першим етапом розвитку прокура тури в Україні можна вважати той етап, коли цей розвиток відбу вався на основі російського імперського законодавства.

Щодо східних земель України, то вони в основному знаходи ли під впливом Московії. Російську державу “роздирали” волосні князьки, чиновники займалися хабарництвом, користуючись беззаконням, досягла апогею сутяжна ворожнеча, пов’язана з намаганням зміцнити царську владу. У цій боротьбі владноможці Російської держави дійшли висновку, що необхідно створювати особливий орган, який би виконував функції нагляду та кримі нального переслідування. Проте не знали, як це зробити, адже не вистачило практичних знань. До того ж великокнязівська влада була роздроблена і слабка для того, щоб змусити викону вати рішення князя. Перша спроба створити систему державних органів, які б не залежали від представників місцевої та сільсь кої верхівки, була здійснена Іваном ІV. Він заявив, що бояри на магалися його вбити, хоча за своє життя не боявся, тому що їздив

без охорони⁵⁷. Він став вимагати собі надзвичайних повноважень і охорони. Представники Боярської думи і духівництва всі його вимоги задовольнили.

Іван ІV 15 лютого 1565 р. видав Указ “... Про опричнину з осо бливим двором, армією і територією”. Князь А. Курбський на засі данні Думи звинуватив царя у сваволі і беззаконні в судах. Цар відповів, що він хоче зробити так, щоб судили по закону без пода рунків, хабарів та інших зловживань⁵⁸. Після цього Дума затвер дила Указ. У подальшому в документах постійними стають поси лання на указ: цар “приговорил”, “приказал”, “повелел”, “да учи нити ему” тощо. Опричнина підпорядковувалася тільки царю і ви конувала здебільшого репресивні функції. Проте функції її керів ництва – головних опричних діячів – були різні. Так, дяк Володи миров управляв фінансами, вів переговори з литовцями, вирішу вав місцеві суперечки опричних воєвод та ін. Тобто він виконував деякі притаманні прокуратурі радянських часів функції. Відомі опричні дипломати Таубе і Крузе стверджують, що причиною ство рення опричнини було бажання Івана Грозного винищити кня зівські і дворянські роди⁵⁹.

Репресії, які чинив Іван Грозний, торкнулися також і окре мих представників боярської знаті та дворянських угруповань.

Проте в основному опричнина була спрямована проти князів Ро стовоСуздальських, Оболенських та ін., землі яких конфіско вувалися на користь казни. Виступ проти опричнини нетитуло ваних бояр і верхівки земського дворянства на Соборі 1566 р.

показав велике незадоволення її діяльністю, тому що всю полі тичну програму і мудрість опричнини можна описати однією те зою: зміцнення самодержавної монархії в будьякий спосіб, у тому числі й шляхом насильства й терору. Іван Грозний зрозумів, що помилився, коли створив опричнину, і тому в 1572 р. відмінив її, а лідерів стратив. Викладене вище дозволяє стверджувати, що основні наглядові функції майбутньої прокуратури спочатку ви конував сам цар, зокрема Іван Грозний, Олексій Михайлович та ін. Проте значну частину їх наказів виконували державні орга ни, які мали назву “прикази”, наприклад, “Приказ таємних справ”, “Посольський приказ” та ін. Працювали там дяки і їх помічники – піддячі. Вони відали судовими справами і розгляда ли скарги, але рішення приймалося тільки після резолюції царя.

Спочатку справи про політичні злочини розглядали “Тайний при каз” і “Розряд”, однак вирок виносився верховною владою, тобто