Деякі питання оптимізації структури Національної поліції України

(1)

ДЕЯКІ ПИТАННЯ ОПТИМІЗАЦІЇ СТРУКТУРИ НАЦІОНАЛЬНОЇ ПОЛІЦІЇ УКРАЇНИ

В статье осуществлен сравнительно-пра- вовой анализ организационных структур и полномочий Главных управлений Националь- ной полиции в областях и бывших областных управлениях Министерства внутренних дел Украины. Особое внимание уделено роли ком- плексного использования сил и средств при обеспечении общественной безопасности и порядка (единая дислокация) в современных условиях. Предложены пути усовершенствова- ния структуры и полномочий Главных управ- лений Национальной полиции в областях.

Ключові слова: Національна поліція, Міністер- ство внутрішніх справ, єдина дислокація, публічний порядок, законодавство, органи і підрозділи поліції, реформування.

ГУСАРОВ Сергій Миколайович - доктор юридичних наук, член-кореспондент Національної академії правових наук України, професор Харківського національного університету внутрішніх справ

УДК 342.9+351.741

Міністерства внутрішніх справ України – На- ціональною поліцією України [1].

Стратегія розвитку органів внутрішніх справ України, яка була затверджена Ка- бінетом Міністрів України 22 жовтня 2014 року, встановлює, що реформування право- охоронних структур повинно здійснюватися з урахуванням принципів верховенства пра- ва, деполітизації, демілітаризації, децентралі- зації, підзвітності та прозорості у роботі, тісної співпраці з населенням та місцевими громада- ми, професійної підготовки персоналу.

Особливу увагу слід приділити реалізації принципу децентралізації, відповідно до яко- го територіальні органи та підрозділи будуть мати право самостійно вирішувати питання планування поточної діяльності, кадрової по- літики та розподілу наданого бюджету, несучи повну відповідальність за прийняті рішення перед територіальною громадою та керівни- цтвом МВС [2].

Разом із задекларованими положеннями, виявлені певні недоліки у побудові системи органів та підрозділів Національної поліції України, руйнування механізму взаємодії між окремими її функціональними структурами, втрату контролю з боку керівників обласних управлінь поліції за криміногенною ситуаці- єю в регіонах.

Загальний ріст злочинності на території нашої держави свідчить про наявність сут- тєвих недоліків у роботі регіональних під- розділів Національної поліції України щодо забезпечення публічної безпеки та порядку.

Кількість злочинів в Україні зросла на 23%. З Постановка проблеми

Відповідно до Стратегії сталого розвитку

«Україна-2020» метою державної політики у сфері реформування правоохоронної системи є коригування завдань та функцій правоохо- ронних органів, упровадження нових засад проходження служби, нових критеріїв оцін- ки роботи правоохоронців для підвищення рівня захисту прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави від протиправ- них посягань. Цей документ також визначає, що слід провести функціональні та організа- ційні перетворення у системі Міністерства внутрішніх справ України, чітко розподілити функції із формування політики, що має здій- снюватися Міністерством, та реалізації по- літики, що має здійснюватися окремим цен- тральним органом виконавчої влади у системі

(2)

початку року зареєстровано 410 тисяч кримі- нальних правопорушень. 60% усіх злочинів – це крадіжки. 221 тисяча людей постражда- ла від крадіжок. Зростає кількість умисних убивств у мирних областях. На третину біль- ше в Україні здійснюється розбійних нападів.

10% злочинів скоєно людьми, які звільнились з місць позбавлення волі за «законом Савчен- ко». Простежується тенденція до збільшення корисливих злочинів, пов’язаних з викраден- ням майна громадян. Такі злочини станов- лять 70% від усіх кримінальних правопору- шень. Зокрема, у 2016 році кількість крадіжок зросла на 38%, на 40% збільшилась кількість грабежів, на 30% - розбійних нападів. Кіль- кість вчинених злочинів у громадських місцях зросла на 55%. Крім того, на 16% збільшилась кількість крадіжок автомобілів - з 6 до 7 тисяч.

Так, у середньому за добу в Україні викрада- ють 33 автомобілі.

Такий стан речей, безумовно, виклика- ний багатьма факторами, провідну роль серед яких відіграє відсутність чіткої внутрішньої структури обласних управлінь поліції, а також налагодженого механізму взаємодії органів та підрозділів Національної поліції України на місцевому рівні.

Аналіз публікацій

Питанням внутрішньої побудови орга- нів та підрозділів внутрішніх справ, а також механізму протидії злочинності та охорони публічного порядку на регіональному рівні були присвячені праці Бандурки О.М., Зо- зулі І.В,, Іншина М.І., Клюєва О.М., Олефіра В.І., Фоміна Ю.В [3-7], однак вони поступово втрачають актуальність у зв’язку із системним реформуванням правоохоронної системи дер- жави та потребують додаткового наукового опрацювання.

Метою статті є аналіз існуючої структури органів та підрозділів Національної поліції України та вироблення науково обґрунтова- них пропозицій щодо її оптимізації.

Викладення основного матеріалу Здійснюючи порівняльно-правовий ана- ліз, перш за все, слід звернутися до норматив- но-правових актів, що у минулому регулюва-

ли питання організації органів та підрозділів міліції України.

Відповідно до положень уже скасованого Закону України «Про міліцію» від 20 грудня 1991 року в Автономній Республіці Крим, об- ластях, містах, районах міліцією керували, відповідно, начальники головних управлінь, управлінь МВС України, начальники район- них, районних у містах, міських, лінійних управлінь (відділів) внутрішніх справ [8].

Згідно з колишніми нормативними акта- ми Міністерства внутрішніх справ на ГУМВС (УМВС) України в областях були покладені наступні повноваження:

– визначати основні напрями діяльнос- ті підпорядкованих органів і підрозділів та ефективних засобів і методів виконання по- кладених на них завдань;

– здійснювати роботу на території обслу- говування, пов’язану з охороною громадсько- го порядку, запобіганням адміністративним правопорушенням, їх припиненням;

– проводити профілактичні та оператив- но-розшукові заходи щодо запобігання зло- чинам, їх виявлення, припинення і розкрит- тя, провадження дізнання та попереднього слідства;

– здійснювати заходи, спрямовані на ви- явлення, розкриття і розслідування найнебез- печніших злочинів, зокрема тих, що носять міжрегіональний характер, вчинені у сфері економіки та організованими злочинними групами, пов’язані з наркобізнесом і корупці- єю;– вживати разом з іншими державними органами заходів щодо запобігання дитячій

(Джерело діаграми: http://image.112.ua/

original/2016/11/17/270928.jpg)

(3)

безпритульності та правопорушенням серед неповнолітніх;

– організовувати проведення всіх видів експертизи у кримінальних справах та кри- міналістичних дослідженнях за матеріалами оперативно-розшукової діяльності;

– забезпечувати безпеку працівників суду, правоохоронних органів, а також осіб, які бе- руть участь у кримінальному судочинстві;

– організовувати роботу Державної авто- мобільної інспекції, вживати заходів до забез- печення безпеки дорожнього руху та ін. [9].

З метою виконання зазначених повнова- жень до структури ГУМВС (УМВС) України в областях входили підрозділи за окремими напрямами роботи: патрульна служба, під- розділи боротьби з економічними злочинами, боротьби з кіберзлочинністю, боротьби з не- законним обігом наркотиків тощо. Усі вони знаходилися у прямому підпорядкуванні на- чальника обласного управління МВС, крім того, в його безпосередньому підпорядкуван- ні перебували підрозділи Державної автомо- більної інспекції.

Як приклад, можна навести нормативне положення, згідно з яким управління (відділ) державної служби боротьби з економічною злочинністю було структурним підрозділом апарату ГУМВС, УМВС, який безпосередньо підпорядковувався начальникові управління, його заступнику – начальнику кримінальної міліції, діяв у складі кримінальної міліції та згідно із законодавством України організову- вав і здійснював оперативно-розшукову діяль- ність [10].

Згідно з наказом МВС України «Про за- ходи щодо вдосконалення системи комплек- сного використання сил і засобів в охороні громадського порядку» від 30.09.2008 № 505 основною формою організації охорони гро- мадського порядку визнавався принцип комплексного використання сил і засобів в охороні громадського порядку (єдина дисло- кація).

Єдина дислокація – це узгоджена роз- становка сил і засобів підрозділів патрульної служби, Державної служби охорони, Держав- ної автомобільної інспекції, міліції особливого призначення, служби дільничних інспекторів міліції, внутрішніх військ, інших сил міліції та громадських формувань за єдиним комп- лексним планом, з метою ефективного їх ви-

користання в охороні громадського порядку, об’єктів народного господарства, а також у за- безпеченні дорожнього руху на території на- селеного пункту, району [11].

Суть цієї форми полягає в тому, що, ви- конуючи свої безпосередні обов’язки, наряди (працівники) зазначених підрозділів у райо- ні свого поста або маршруту обов’язково ви- рішували завдання з охорони громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях. У результаті забезпечувалося макси- мальне перекриття нарядами території міст та інших населених пунктів.

При єдиній дислокації як самостійні фор- ми застосовувалися: охорона громадського по- рядку за зональним принципом, принципом патрульної дільниці та за сітьовим графіком, патрулювання спеціальними мобільними гру- пами для боротьби з найпоширенішими пра- вопорушеннями, що вчиняються в громад- ських місцях, виставлення постів у найбільш криміногенних районах тощо.

Зазначеним наказом також передбачало- ся, що до охорони громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях слід щоденно залучати максимально можливу кількість особового складу, використовуючи для цього всі надані законодавством права та можливості. Інші служби органів внутрішніх справ, за винятком слідства і дізнання, слід було залучати до охорони громадського по- рядку згідно з покладеними на них правами та обов’язками, використовуючи при цьому відповідні для них форми та методи роботи [11].

Окрім вищевикладеного, відповідно до вимог наказу МВС України «Про заходи щодо вдосконалення системи комплексного вико- ристання сил і засобів в охороні громадського порядку»:

– у обласних центрах та великих містах за місцями розташування розважальних закла- дів, масового відпочинку молоді були закрі- плені працівники підрозділів кримінальної міліції у справах дітей та оперативних підроз- ділів;

– в практику було запроваджено прове- дення 1-2 рази на тиждень спільного патру- лювання з працівниками підрозділів карного розшуку, боротьби з економічною злочинніс- тю, незаконним обігом наркотиків;

(4)

– забезпечено участь нарядів, груп затри- мання Державної служби охорони при МВС в охороні громадського порядку в системі єди- ної дислокації у межах виконання договірних зобов’язань;

– підрозділам Державної автомо- більної інспекції були надані вказівки щодо забезпечення охорони громадського порядку в зоні своїх постів та маршрутів та участі у роз- критті злочину по гарячих слідах [11].

Такий стан речей дозволяв керівництву обласного управління внутрішніх справ ре- алізовувати увесь спектр заходів щодо забез- печення публічної безпеки та порядку в регі- оні, належним чином організувати взаємодію підпорядкованих підрозділів, здійснювати дієвий контроль за якістю проведеної робо- ти, оперативно вирішувати поточні питання правоохоронної спрямованості.

Натомість, у зв’язку із здійсненням рефор- мування системи Міністерства внутрішніх справ України та створенням Національної поліції України, структура та повноваження обласних управлінь Національної поліції сут- тєво змінилися.

На теперішній час згідно із нормативно- правовими актами прийнятими протягом 2014-2016 років систему поліції складають:- 1) центральний орган управління поліцією;- 2) територіальні органи поліції.

Територіальні органи поліції утворюють- ся як юридичні особи публічного права в Ав- тономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах, райо- нах у містах та як міжрегіональні територіаль- ні органи повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць.

Згідно з концептуальним рішенням керів- ництва Національної поліції, з-під впливу ке- рівників територіальних органів Національ- ної поліції виведена низка ключових струк- тур, та відповідно створені:

· Департамент патрульної поліції [12; 13];

· Департамент протидії наркозлочиннос- ті [14; 15];

· Департамент внутрішньої безпеки [16];

· Департамент кіберполіції [17;18];

· Департамент захисту економіки [19;

20];

· Департамент поліції охорони [21].

Якщо звернутися до нормативних доку- ментів, що регулюють їх діяльність, то можна побачити, що сам Департамент патрульної поліції є міжрегіональним територіальним органом Національної поліції, його очолює керівник Департаменту, який підпорядкову- ється керівникові Національної поліції та за- ступнику. Структурні підрозділи патрульної поліції підзвітні та підконтрольні Департа- менту патрульної поліції.

До складу Департаменту протидії кібер- злочинності входять структурні підрозділи, які діють за міжрегіональним принципом та безпосередньо підпорядковані начальникові Департаменту (Донецьке, Карпатське, Київ- ське, Подільське, Поліське, Придніпровське, Причорноморське та Слобожанське управ- ління кіберполіції, а також управління інфор- маційних технологій та програмування в за- хідному, південному та східному регіонах) [17;

18].До складу Департаменту протидії нар- козлочинності входять 10 міжрегіональних управлінь, які розповсюджують власну діяль- ність на декілька областей, наприклад управ- ління з обслуговування міста Києва, Київської та Чернігівської областей, управління з обслу- говування Волинської, Рівненської та Жито- мирської областей та ін. [14; 15].

Отже, наразі складається ситуація, що за- значені вище міжтериторіальні підрозділи Національної поліції не підпорядковані керів- никові ГУНП в області, але здійснюють свою діяльність на території, за забезпечення пра- вопорядку на якій відповідає саме він.

Більш того, згідно із законом України

«Про Національну поліцію» місцеві ради де- путатів мають право за результатами оцінки діяльності органу поліції на відповідній тери- торії прийняти резолюцію недовіри керівни- ку відповідного органу поліції, що є підставою для звільнення його із займаної посади.

Така ситуація також є досить незрозумі- лою, адже відповідно із новою організацій- ною структурою органів та підрозділів Наці- ональної поліції усі новостворені структури вертикально інтегровані і підпорядковуються безпосередньо Центральному органу управ- ління Національної поліції.

З урахуванням цих структурних і функ- ціональних змін, вплив керівника терито-

(5)

ріального управління Національної поліції безпосередньо на оперативну діяльність сил Національної поліції регіону зменшилася, а складання Планів єдиної дислокації потребує додаткових організаційних погоджень. Біль- ше того, начальнику регіонального ГУНП фактично приходиться відповідати за діяль- ність поліцейських сил, які йому напряму не- підпорядковані.

Засновуючись на вищевикладеному, має- мо зробити певні висновки та узагальнення, а також запропонувати напрями оптимізації організаційної структури органів та підрозді- лів Національної поліції України.

1. Реформування організаційної структу- ри місцевих управлінь Національної поліції України призвело до скорочення підрозділів прямого підпорядкування, що створює труд- нощі у координації здійснення забезпечення публічної безпеки та порядку на певній тери- торії. Начальник обласного ГУНП позбавле- ний оперативного втручання у роботу підроз- ділів, що забезпечують протидію економіч- ним злочинам, злочинам у сфері незаконного обігу наркотиків, патрульної поліції.

2. Із зазначеної вище причини дуже утруд- нено комплексне використання сил і засобів в охороні громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях (єдина дисло- кація), і з цієї причини гострою проблемою є профілактика злочинів та адміністративних правопорушень, які, здебільшого, вчиняють- ся у громадських місцях (хуліганство, грабежі, розбої, розпивання спиртних напоїв тощо).

3. Зважаючи на вищевикладене, доціль- ним вдається здійснення оптимізації структу- ри місцевих ГУНП, шляхом повернення до її структури підрозділів патрульної поліції, про- тидії наркозлочинності, кіберполції та захисту економіки. Причому ми підтримуємо виді- лення в окремі міжтериторіальні структури підрозділів внутрішньої безпеки.

4. Зараз функції охорони публічної без- пеки та порядку та на вулицях здійснюють в основному підрозділи патрульної служби На- ціональної поліції, які досить часто не встига- ють належним чином реагувати як на право- порушення кримінальної та адміністратив- ної спрямованості та дорожньо-транспортні пригоди. З цієї причини доцільним, на наш погляд, є також створення підрозділів до- рожньої поліції, проект закону про яку був внесений на розгляд Верховної ради України

(проект № 5277 від 18.10.2016 «Про внесення зміни до статті 13 Закону України «Про Наці- ональну поліцію» (щодо утворення дорожньої поліції)»).

Як зазначають фахівці, основною причи- ною збільшення кількості ДТП є відсутність належного контролю за дорожнім рухом з боку спеціалізованого підрозділу Національ- ної поліції України. адже патрульна служба України реагує на ДТП без наявності по- страждалих. На місце злочину чи ДТП, де травмувалася чи загинула людина, виїжджа- ють працівники слідчо-оперативної групи. За таких обставин, вкрай необхідним є утворен- ня дорожньої поліції у складі Національної поліції для удосконалення системи державно- го управління та протидії правопорушенням у сфері безпеки дорожнього руху.

Перспективними напрямами подальших досліджень можна визначити питання вну- трішньої організації та діяльності місцевих відділів Національної поліції України щодо забезпечення публічної безпеки та порядку на території відповідної адміністративно-те- риторіальної одиниці.

Список використаної літератури:

1. Про Стратегію сталого розвитку

«Україна – 2020» [Електронний ресурс]: Указ Президента України від 12.01.2015 № 5/2015.

– Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/

laws/show/5/2015

2. Питання реформування органів вну- трішніх справ України [Електронний ресурс]:

Розпорядження Кабінету Міністрів України від 22.10.2014 № 1118-р. – Режим доступу:

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1118-2014-

%D1%80

3. Бандурка О. М. Основи управління в органах внутрішніх справ України: теорія до- свід, шляхи удосконалення / О. М. Бандурка – Х. : Основа, 1996. – 480 с.

4. Теорія та практика правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ Украї- ни : навч. посіб. / за заг. ред. М. І. Іншина,- В. І. Олефіра. – К. : Хай-Тек Прес, 2012. – 1192 с.

5. Фомін Ю. В. Органи внутрішніх справ України в системі публічної адміністрації: ад- міністративно-правові засади : дис. … канд.

юрид. наук : спец. 12.00.07 / Фомін Юрій Во- лодимирович. – Х., 2012. – 227 с.

(6)

6. Клюєв О. М. Проблеми взаємодії під- розділів органів внутрішніх справ на регіо- нальному рівні : дис. … д-ра юрид. наук : спец.

12.00.07 / Клюєв Олександр Миколайович. – Х., 2010. – 422 с.

7. Зозуля І. В. Реформування системи МВС України: організаційно-правові аспекти реструктуризації його центрального апарату, територіальних у областях і транспортних підрозділів та міськрайлінорганів / І. В. Зозу- ля // Форум права. – 2010. – № 3. – С. 112–132 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://

www.nbuv.gov.ua/ejournals/FP/2010-3/10zivpim.

pdf 8. Про міліцію [Електронний ресурс]:

Закон України від 20.12.1990 № 565-XII. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/

show/565-12

9. Про затвердження положень про територіальні і на транспорті органи МВС України»: Наказ МВС України від 02.02.2004

№ 9410. Про організацію діяльності підрозділів державної служби боротьби з економічною злочинністю Міністерства внутрішніх справ України: Наказ МВС України від 03.09.2012

№ 769. – Режим доступу: http://zakon5.rada.

gov.ua/laws/show/z1588-12

11. Про заходи щодо вдосконалення сис- теми комплексного використання сил і засо- бів в охороні громадського порядку: Наказ МВС України від 30.09.2008 № 505.

12. Про затвердження Положення про патрульну службу МВС [Електронний ре- сурс]: Наказ МВС України від 02.07.2015-

№ 796. – Режим доступу: http://zakon3.rada.

gov.ua/laws/show/z0777-15

13. Про затвердження Положення про Департамент патрульної поліції [Електро-

нний ресурс]: Наказ Національної поліції від 06.11.2015 № 73 (у редакції наказу Національ- ної поліції від 18.11.2015 № 96). – Режим до- ступу: http://patrol.police.gov.ua/wp-content/

uploads/2016/03/polozhennyaproDPP-1.pdf 14. Про утворення територіального ор- гану Національної поліції [Електронний ре- сурс]: Постанова Кабінету Міністрів Украї- ни від 28.10.2015 № 886. – Режим доступу:

%D0%BF (Щодо Департаменту протидії нар- козлочинності)

15. Про затвердження положення Депар- тамент протидії наркозлочинності Національ- ної поліції України: Наказ Національної полі- ції України 17.11.2015 № 95

16. Про утворення територіального ор- гану Національної поліції [Електронний ре- сурс]: Постанова Кабінету Міністрів Украї- ни від 28.10.2015 № 887. – Режим доступу:

%D0%BF (Щодо Департаменту внутрішньої безпеки)

%D0%BF (Щодо Департаменту кіберполіції) 18. Про затвердження положення про Департамент кіберполіції Національної полі- ції України: Наказ Національної поліції Укра- їни від 10.11.2015 № 85

%D0%BF (Щодо утворення департаменту за- хисту економіки)

У статті здійснено порівняльно-правовий аналіз організаційних структур та повнова- жень Головних управлінь Національної поліції в областях та колишніх обласних управлінь Мі- ністерства внутрішніх справ України. Особливу увагу приділено ролі комплексного використан- ня сил та засобів при забезпеченні публічної безпеки та порядку (єдина дислокація) у сучас- них умовах. Запропоновані шляхи удосконален- ня структури та повноважень Головних управ- лінь Національної поліції в областях.

In the article performed a comparative legal analysis of the organizational structures and powers of the Headquarters of the National Police in the areas and regional departments of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine. Particular attention is paid to the role of complex use of forces and means, while ensuring public safety and order (unified dislocation) in modern conditions. The ways to improve the structure and powers of the Headquarters of the National Police in the areas are suggested.