• No results found

View of Analysis of state of public financing of environmental protection

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "View of Analysis of state of public financing of environmental protection"

Copied!
29
0
0

Повний текст

(1)

УДК 504.06:336.1

DOI: 10.15587/1729-4061.2021.249159

Аналіз стану публічного фінансування охорони навколишнього природного середовища

Н. Б. Ярошевич, В. В. Стибель, Б. В. Гутий, О. Я. Гримак, Л. П. Кушнір, Т. В. Калайтан, І. Ю. Кондрат

Основним завданням цього дослідження є вивчення стану фінансування природоохоронних заходів та обґрунтування можливостей держави і терито- ріальних громад щодо збільшення обсягів інвестицій в охорону довкілля. З цією метою за період за 2010–2020 рр. досліджено:

1) механізми наповнення та використання коштів Фонду охорони навко- лишнього природного середовища державного та місцевих бюджетів;

2) пропорції розподілу екологічних надходжень та видатків між рівнями бюджетної системи. Результати аналізу показали, що можливості публічного сектору економіки в частині екологічних інвестицій знижуються через недос- колналість механізмів розподілу:

1) бюджетних видатків на природоохоронні заходи;

2) надходжень екологічного податку до фондів бюджету.

Встановлено, що значна частина (близько 70 %) «екологічних» коштів пу- блічного сектору економіки спрямовується на непріоритетні цілі та заходи.

На фінансування природоохоронної діяльності виділяється менше половини сум надходжень екологічного податку. Це мало сприяє вирішенню актуальних еко- логічних проблем та не дозволяє забезпечити сталий розвиток країни. Виявле- но значну невідповідність податкового навантаження на «забруднювачів» вод- них об’єктів (3 % від загальної суми екологічного податку) рівням їх забрудню- ючої діяльності (30–40 % всіх витрат національної економіки на ліквідацію на- слідків забруднення). З метою збільшення обсягу публічних інвестицій у відтво- рення довкілля та природно-ресурсного потенціалу:

1) запропоновано шляхи вдосконалення механізму використання коштів Фонду охорони навколишнього природного середовища;

2) визначено резерви для збільшення капітальних природоохоронних інвес- тицій з бюджету.

Ключові слова: бюджетні видатки на охорону довкілля, бюджетні інвес- тиції в охорону довкілля.

1. Вступ

Світова спільнота стурбована погіршенням глобальної екологічної ситуації та усвідомлює необхідність нарощування «зеленого» інвестування. За даними звіту ООН та Світового Економічного Форуму «State of Finance for Nature»

(2021) у 2020 році в сталі рішення інвестовано приблизно 133 млрд. дол. З них публічне фінансування складає 115 млрд. дол, приватне фінансування – 18 млрд. дол. При цьому у звіті наголошується на недостатності таких сум та не-

Not

a reprint

(2)

обхідності збільшення інвестицій в природоохоронні рішення в три рази до 2030 р. та в чотири рази до 2050 р. [1].

Країни Європейського Союзу (ЄС) взяли і виконують зобов’язання щодо ім- плементації правових норм у сфері охорони довкілля, зафіксовані у 29 директивах і регламентах ЄС. Екологічні негаразди країн, які прагнуть вступу до ЄС і повинні взяти аналогічні екологічні зобов’язання, потребують істотного збільшення обся- гів фінансування природоохоронних проєктів. У процесі імплементації законодав- ства ЄС країни Центральної та Східної Європи отримували вагому фінансову під- тримку з різних фондів ЄС. Але щодо деяких країн така допомога прямо не перед- бачена. Отже, виникає необхідність мобілізації інвестицій у природоохоронну дія- льність з усіх можливих джерел. Зокрема шляхом збільшення державних інвести- цій, активізації приватного інвестування та стимулювання притоку іноземних ін- вестицій у природоохоронну діяльність. Сучасний стан розвитку фінансового ри- нку деяких країн, які прагуть вступити до ЄС, не дозволяє в повній мірі залучити загальновідомі світовій практиці механізми зовнішнього обмеження інвестицій- них ризиків [2]. Це дуже гальмує притік іноземних інвестицій, зокрема у природо- охоронну діяльність. Тому оцінка інвестиційних можливостей державного та міс- цевих бюджетів щодо захисту довкілля є важливою і актуальною, особливо в умо- вах фінансової децентралізації.

Збільшення потенціалу публічного сектора для інвестування в охорону довкіл- ля є надзвичайно актуальним. Від його розміру залежить можливість фінансування витрат на будівництво й модернізацію очисних споруд і пилогазоочисних устано- вок, будівництво полігонів відходів, сміттєпереробних заводів тощо. Крім того пуб- лічні інвестиції можуть бути спрямовані на підтримку наукових досліджень у сфері природоохоронних технологій і тим самим сприяти «зеленим» інноваціям.

2. Аналіз літературних даних та постановка проблеми

Підвищення важливості охорони навколишнього середовища призвело до необхідності розрахунку витрат на цю сферу. Основою обґрунтування витрат на охорону навколишнього природного середовища є гіпотеза U-подібної екологічної кривої Кузнеця (ЕКК), яка стверджує, що на ранніх етапах розвитку країни спо- стерігається негативний зв'язок між зростанням добробуту та якістю довкілля. Але по мірі зростання доходів і загального добробуту, в країні більше уваги приділя- ється забрудненню довкілля, більше коштів виділяється на його охорону і, як на- слідок, якість навколишнього природного середовища покращується. Гіпотеза ЕКК була підтверджена в понад 30 наукових працях [3].

На практиці все більше і більше емпіричних досліджень ставлять під сумнів надійність висновків про те, що досягнення державою високого рівня доходу га- рантуватиме екологічну стійкість, оскільки еластичність видатків щодо доходу є нижча, ніж очікувалось [4]. Всупереч гіпотезі ЕКК вплив економічного зростання на рівень екологічного забруднення істотно відрізняється між країнами з високим рівнем доходу, що зумовлено способом розподілу доходів в країні [5].

Вперше економісти зацікавились навколишнім середовищем у 1970-х ро- ках, пізніше з'явилася ідея оцінки витрат на охорону навколишнього середови- ща. Державні витрати на охорону навколишнього середовища в країнах ЄС по-

For reading

only

(3)

стійно зростають. Їх рівень залежить від економічного становища країни [6].

Більш великі економіки, як правило, мають більший розмір державних приро- доохоронних витрат. Разом з тим, рівень економічного розвитку країни не є ви- значальним чинником щодо рівня державних «екологічних» витрат. У більшос- ті країн ЄС рівень витрат на охорону довкілля є скоріше елементом політики і не має зв̕язку з рівнем доходу [6].

Чим вищим є рівень державних витрат на екологічну сферу, тим кращими є екологічні показники [7]. Дослідження [8] проведене за даними 11 країн Цен- тральної Європи для періоду 2001–2012 років показує, що збільшення держав- них витрат на охорону навколишнього середовища позитивно впливає на еко- номічне зростання цих країн. Особливо сильним є позитивний вплив державних витрат на охорону навколишнього середовища на економіки країн, що істотно постраждали від світової фінансової кризи 2008–2009 років. Результати моде- лювання, проведеного у праці [9], показують, що зростання державних видатків на охорону навколишнього середовища приведе до зростання ВВП. Зокрема, за підрахунками [9] за умови збільшення державних видатків на охорону навко- лишнього середовища на 0,01 %, ВВП зросте в середньому на 0,36 %.

Проте значна частина науковців розглядає екологічну політику як тягар для економічного зростання, принаймні в короткостроковій та середньостроко- вій перспективі. Така політика, на їх думку, підвищує витрати без збільшення обсягів виробництва, обмежує набір технологій. Результати дослідження [10], проведені для Румунії, показують, що існує обернено пропорційний зв’язок між економічним зростанням держави та витратами на охорону навколишнього се- редовища. Інші дослідження [11] доводять, що екологічні витрати можуть сти- мулювати бізнес до природоохоронної діяльності, зберігаючи при цьому їх ді- лову активність та конкурентоспроможність на ринку. Це можливо за умови, якщо такі витрати спрямовані на екологічні дослідження, природоохоронні те- хнологічні інновації та поширення екологічних технологій. Тобто немає єдиної загальновизнаної позиції щодо зв’язку економічного зростання держави та її витратами на охорону навколишнього середовища.

Попередні дослідження, що стосуються витрат на охорону навколишнього середовища, в основному зосереджувалися на визначенні умов природоохорон- ної діяльності [12], рівнях та структурі витрат [13] та їх ефективності [14]. Оці- нка ефективності державних витрат на охорону навколишнього середовища є складною проблемою, оскільки на рівень видатків впливають багато факто- рів [14]. Науковці всьго світу досліджують різні складові цієї проблематики.

Так, визначенню факторів, які впливають на ефективність публічних природоо- хоронних видатків, присвячено працю [15]. У роботі [16] проведно узагальнен- ня та оцінку показників ефективності бюджетних витрат на охорону довкілля.

Проблематика оцінки ефективності бюджетних витрат на охорону довкілля до- сліджена у праці [17]. Частина науковців пропонує нові підходи до оцінки ефе- ктивності «екологічних» витрат. Зокрема, у роботі [18] представлено систему індексів ефективності державних видатків на охорону довкілля. Методології багатокритеріальної оцінки ефективності поточних муніципальних витрат на охорону довкілля присвячено працю [19]. Визначати ефективність муніципаль-

Not

a reprint

(4)

них видатків на охорону довкілля на основі зваженої оцінки економічних, соці- альних та екологічних критеріїв пропонується у статті [20]. Проведений аналіз результатів наукових досліджень вчених обумовлює необхідність адаптації сві- тового досвіду до конкретних умов національної економіки [21].

Значна кількість праць присвячена ефективності публічних витрат на охо- рону довкілля в умовах фіскальної децентралізації. Результати досліджень [22]

показують, що фінансова децентралізація негативно корелює з ефективністю витрат на охорону навколишнього середовища. Тому центральний уряд має по- силити нагляд за видатками органів місцевого самоврядування на охорону до- вкілля. Автори дослідження [23] прийшли до висновку, що по мірі зростання фіскальної децентралізації органи місцевого самоврядування нарощують вида- тки на охорону навколишнього середовища. Проте такі видатки, на їх думку, є неефективними і не дають очікуваного результату. Дослідження [24] показує, що видатки на охорону навколишнього середовища у регіонах є технічно нее- фективними. Значний позитивний вплив на ефективність бюджетних витрат на охорону навколишнього середовища має ВВП на душу населення у регіоні, а значний негативний вплив – рівень урбанізації та індустріалізації провінції.

Зобов’язання щодо імплементації Директив ЄС за напрямом «навколишнє природне середовище» потребують істотного зростання публічного інвестуван- ня в охорону довкілля. Зростаючі публічні видатки на довкілля країн, що пере- бувають у стані реформи фіскальної децентралізації, не приносять бажаного результату і не забезпечують належного природоохоронного ефекту.

Тому виникає необхідність визначити фактори, які впливають на зниження:

1) ефективності публічних видатків на охорону навколишнього природно- го середовища;

2) інвестиційного потенціалу публічного фінансування захисту довкілля.

3. Мета та завдання дослідження

Мета дослідження полягає в визначенні потенціалу держави і територіаль- них громад нарощувати обсяги інвестицій в охорону довкілля. Це дасть дасть можливість запропонувати шляхи вдосконалення механізму публічного фінан- сування захисту довкілля та визначити резерви для збільшення капітальних природоохоронних інвестицій з бюджету.

Для досягнення мети поставлено такі завдання:

– дослідити структуру витрат та джерел фінансування, рівень фінансуван- ня охорони навколишнього природного середовища в національній економіці;

– виявити вплив механізму наповнення Фонду охорони навколишнього при- родного середовища державного та місцевих бюджетів на достатність фінансових ресурсів для реалізації заходів з охорони навколишнього природного середовища;

– виявити вплив механізму використання Фонду охорони навколишнього природного середовища державного та місцевих бюджетів на ефективність ви- датків на природоохоронні заходи та дослідити можливості покращення струк- тури публічних «екологічних» видатків;

– виявити резерви нарощення державою та територіальними громадами обсягів інвестицій в охорону довкілля

For reading

only

(5)

4. Матеріали та методи дослідження

Ймовірно, інвестиційний потенціал публічного фінансування захисту до- вкілля знижує діюча система публічних «екологічних» видатків. Для підтвер- дження цієї гіпотези досліджено стан фінансування природоохоронних заходів та механізми наповнення та використання коштів Фонду охорони навколиш- нього природного середовища державного та місцевих бюджетів. Для цього бу- ла застосована методика аналізу структури та побудови рядів динаміки була використана та проведено оцінку:

1) капітальних інвестицій та поточних витрат на охорону довкілля в Украї- ні за джерелами фінансування;

2) розподілу видатків на охорону довкілля між рівнями бюджетної системи та бюджетними програмами;

3) розподілу коштів надходження екологічного податку між рівнями бю- джетної системи та загальним і спеціальним фондами бюджетів;

4) рівня виконання запланованого у зведеному бюджеті фінансування ви- датків на охорону довкілля.

Аналітичні розрахунки виконувались на матеріалах Державної служби ста- тистики України, Державного казначейства України, Державної аудиторської служби України за період 2010–2020 рр.

Оцінка відповідності податкового навантаження на «забруднювачів» рів- ням їх еколого-диструктивної діяльності проводилась з використанням методу порівняння. Співставлено результати аналізу структури надходжень екологіч- ного податку, структури витрат національної економіки на захист навколиш- нього природного середовища, та структури екоінвестиційних потреб України для імплементації законодавства ЄС та проведено їх логічне узагальнення.

З метою вивчення теоретичних основ фінансування витрат на охорону на- вколишнього природного середовища застосовано метод систематичного огляду наукової літератури за цією тематикою. З метою вивчення теоретичних основ фінансування витрат на охорону навколишнього природного середовища засто- совано метод систематичного огляду наукової літератури за цією тематикою.

Практика фінансування охорони навколишнього природного середовища в Україні та за кордоном досліджена шляхом систематичного огляду публічних джерел інформації. А саме: стратегічних документів ЄС та державної екологіч- ної політики Україні, законодавчих і нормативно-правових актів України, елек- тронних ресурсів мережі Internet. Для співставлення механізму використання коштів, які спрямовують на фінансування природоохоронних заходів в Україні і країнах ЄС, використано методику порівняльного аналізу.

5. Результати дослідження дослідження стану та можливостей публіч- ного фінансування охорони довкілля

5. 1. Витрати на охорону навколишнього природного середовища в національній економіці

Україна за індексом екологічної ефективності Environmental Performance Index у 2020 р. посідає 109 місце серед 180 країн [25]. Такий показник свідчить про не найкращий стан навколишнього середовища та життєздатності екосис-

Not

a reprint

(6)

тем, а також про низький рівень вирішення екологічних проблем. Покращення ситуації неможливе без забезпечення належного рівня фінансування природоо- хоронних заходів.

До охорони навколишнього природного середовища відносяться заходи, без- посередньо пов’язані з запобіганням, скороченням або усуненням забруднення або іншої шкоди, нанесеної довкіллю в результаті виробничої діяльності. Фінан- сування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища здійсню- ється за рахунок державного бюджету України; місцевих бюджетів; коштів підп- риємств, установ і організацій, добровільних внесків; інших коштів [26].

У номінальному вираженні витрати на охорону навколишнього природно- го середовища в Україні демонструють тенденцію стійкого зростання і з 2010 по 2020 роки зросли в понад 3 рази. Проте зростання витрат на охорону навко- лишнього природного середовища є лише номінальним і зумовлене інфляційно- девальваційними процесами в Україні. Динаміка питомої ваги витрат на охоро- ну навколишнього природного середовища у ВВП коливається на рівні 1–1,5 % (рис. 1) і починаючи з 2013 року має тенденцію до зниження. Це, безумовно, віддаляє Україну від цілей сталого розвитку та виконання взятих нею зо- бов’язань в частині охорони довкілля.

Рис. 1. Динаміка капітальних інвестицій та поточних витрат на охорону довкілля в Україні за період 2010–2019рр.

Побудовано авторами за даними [27]

Сумарні витрати усіх джерел коштів на охорону навколишнього природного середовища в Україні є меншими ніж у країнах ЄС, які на захист довкілля витра-

21% 34,9% 32,1% 29,6% 36,3% 31,2% 41,2% 35% 29,3% 37,2%

79% 65,10%

67,9% 70,4% 63,7%

68,8%

58,8%

65% 70,7% 62,8%

1,21

1,4 1,46

1,4 1,4

1,24

1,36

1,06

0,97

1,1

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 1,6

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

%

млн.USD

Капітальні інвестиції, млн.USD Поточні витрати, млн.USD

Сумарні витрати на охорону довкілля, в % до ВВП Капітальні інвестиції на охорону довкілля, в % до ВВП

For reading

only

(7)

чають не менше 2 % ВВП. Зазначимо, що з позиції сталого розвитку межа опти- мальних витрат природоохоронного призначення складає 10 % від ВВП, що у 10 разів більше, ніж виділяється в Україні. Інвестиційні потреби України для імпле- ментації законодавства ЄС в частині захисту навколишнього природного середо- вища за попередніми оцінками становлять 42–43 млрд € (приблизно 1/3 річного ВВП України) [28] і мають бути реалізованими протягом 12–15 років [29]. А це вимагає значних інвестиційних (капітальних), операційних та адміністративно- управлінських витрат. При цьому рівень щорічних витрат національної економіки на охорону довкілля є істотно нижчим, ніж інвестиційні потреби на імплемента- цію вимог Директив ЄС. Зокрема, у 2019 році витрати на охорону навколишнього природного середовища в Україні становлять близько 1,4 млрд.євро.

Вплив макроекономічної політики держави на стан навколишнього середо- вища простежується в основному через рівень інвестицій в охорону довкілля.

Протягом тривалого часу в структурі витрат національної економіки на охорону довкілля поточні витрати переважають над капітальними інвестиціями. Це свід- чить про поточну, а не стратегічну спрямованість витрат на охорону довкілля в Україні. Капітальні інвестиції коливаються на рівні 21 % – 41 % від усіх природо- охоронних витрат, що не повною мірою сприяє формуванню ресурсної бази моде- рнізації, реконструкції та технічного переоснащення об’єктів природоохоронної інфраструктури. Переважання у загальних витратах на природоохоронну діяль- ність поточних витрат (73 %) спостерігається в більшості країн – членів ЄС [30].

Проте узагальнення досвіду країн Центральної та Східної Європи показує, що імплементація природоохоронних директив ЄС супроводжується значним зростанням екологічних інвестицій [28], чого не спостерігається в Україні. Не- зважаючи на позитивну тенденцію зростання частки капітальних інвестицій у структурі сукупних витрат на охорону довкілля, капітальні інвестиції на охоро- ну навколишнього природного середовища залишаються дуже малими – 0,3 %–

0,5 % від ВВП (рис. 1). Це свідчить про повільні темпи оновлення необоротних активів для природоохоронної діяльності.

Номінальна сума капітальних інвестицій на охорону навколишнього при- родного середовища з 2000 року збільшувалася. Скорочення інвестування в охорону довкілля в Україні з 2010 року спричинила світова фінансова криза 2008 року та національна фінансова криза 2014 року (бойові дії на Сході Украї- ни, втрата частини територій, виробничих потужностей та ВВП). У 2016 році спостерігалося найвище значення загального обсягу капітальних інвестицій.

Таке збільшення пов̕язано з девальвацією національної грошової одиниці та зі значними капітальними вкладеннями в низку об'єктів природоохоронної інфра- структури у сфері поводження з відходами (рис. 1, 2). Збільшення фінансування відбулося у зв’язку з терміновими усуненням наслідків екологічної катастрофи на Грибовицькому сміттєзвалищі у Львівській області. В Україні сформувалася негативна практика відшкодування збитків від наслідків природних і техноген- них катастроф за рахунок субвенцій з Державного бюджету замість їхнього ві- дшкодування страховими компаніями та вжиття превентивних заходів [31].

Структура витрат на охорону навколишнього природного середовища в Україні має незначну динаміку. 85 %–90 % у структурі витрат на охорону на-

Not

a reprint

(8)

вколишнього природного середовища в національній економіці займають три великі групи витрат. А саме:

1) поводження з відходами (37 % у 2019 році);

2) очищення зворотних вод (29 %);

3) охорона атмосферного повітря і проблеми зміни клімату (17 %).

Частки всіх інших природоохоронних видатків в загальній їх сумі є дуже ма- лими. Найменші обсяги витрат спрямовуються на науково-дослідні роботи приро- доохоронного призначення. Вони не перевищують 0,5 % від загальних обсягів екологічних витрат в Україні. Це негативно впливає на розроблення та впрова- дження передових інноваційних технологій у сферу ресурсокористування.

Проєкти з охорони навколишнього природного середовища в Україні фі- нансуються переважно за рахунок власних коштів підприємств. Їх частка у су- купних витратах на охорону довкілля коливається на рівні 67 %–92 %, а питома вага витрат публічного сектору в межах 2,3 %–8 %.

Протягом 2010–2016 років спостерігалося зменшення частки капітальних природоохоронних інвестицій, профінансованих за рахунок власних коштів підприємств, від 77,7 % до 29,1 % (рис. 2). Таке скорочення є негативним нас- лідком фінансової кризи.

Рис. 2. Капітальні інвестиції на охорону довкілля в Україні у 2010–2019 рр.

Побудовано авторами за даними: [27]

Якщо власні кошти суб'єктів господарювання використовуються в основ- ному для вирішення власних екологічних проблем, то використання публічних фінансових ресурсів має бути спрямоване на усунення еколого-деструктивних процесів у межах держави, регіонів та територіальних громад. Збалансування публічних та приватних джерел фінансування при здійсненні стратегічного ін- вестиційного планування є важливим і актуальним. Наприклад, у Туреччині 73,5 % від загальних витрат на реалізацію програми імплементації природоохо-

77,7 66,6

59,1 59,5 49,3

35,1 29,1

46,5 67,9

47,3

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

%

млн.USD

Капітальні інвестиції на охорону довкілля в Україні з усіх джерел фінансування, млн.USD

Капітальні інвестиції на охорону довкілля з власних коштів підприємств, млн.USD

Питома вага капітальних інвестицій за рахунок

власних коштів підприємств в загальній сумі капітальних інвестицій на охорону довкілля,%

For reading

only

(9)

ронного законодавства ЄС припадає на публічний сектор і лише 26,5 % на при- ватний. Зауважимо, що Туреччина за промисловим потенціалом та екологічним станом є найбільш співставима з Україною.

5. 2. Механізм формування бюджетних фондів для фінансування захо- дів з охорони навколишнього природного середовища

В Україні державне фінансування заходів щодо охорони довкілля здійсню- ється через державний та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища та Державний фонд регіонального розвитку (у дуже незначних об- сягах. Слід відмітити, що субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам як елемент фінансування заходів з охорони довкілля була відмінена з 2020 ро- ку. Фонд охорони навколишнього природного середовища створено на держав- ному та місцевому рівнях у складі відповідних бюджетів з метою фінансування природоохоронних заходів та заходів, пов'язаних з раціональним використан- ням і збереженням природних ресурсів.

Фонд охорони навколишнього природного середовища формується за рахунок:

1) частини коштів, що надійшли від сплати екологічного податку;

2) частини штрафів з «забруднювачів»;

3) добровільних внесків підприємств, установ, організацій та громадян [32].

Через відсутність належного інструментарію адміністрування штрафи за порушення природоохоронного законодавства не є вагомим джерелом напов- нення фондів природоохоронного спрямування в Україні. Основним джерелом формування Фонду охорони навколишнього природного середовища є надхо- дження екологічного податку, питома вага інших джерел є дуже незначною.

В Україні не спостерігається прямого зв’язку між надходженням екологіч- ного податку до бюджетів та фінансуванням видатків на охорону навколишньо- го природного середовища. Видатки зведеного бюджету на охорону навколиш- нього природного середовища перевищують обсяги екологічного податку про- тягом усього періоду його існування (крім 2014 року, коли проводився секвестр бюджету). Коштів від надходження екологічного податку вистарчає на фінан- сування лише 50–80 % заходів з охорони навколишнього природного середо- вища, запланованих у зведеному бюджеті України (табл. 1), що свідчить про його фіскальну недостатність.

Окрім фіскальної недостатності екологічного податку існують також про- блеми з цільовим використанням коштів від його надходження. Екологічний податок з моменту його введення розподілявся між рівнями бюджетної системи та між спеціальним і загальним фондами бюджетів. Через спеціальний фонд здійснюються видатки, що мають чітко закріплені напрями використання, тобто надходження екологічного податку у спеціальний фонд бюджету спрямовуєть- ся на видатки щодо захисту довкілля. Тоді як через загальний фонд здійсню- ються видатки на виконання загальних функцій держави – надання освітніх і медичних послуг, соціального захисту, забезпечення правопорядку та оборони тощо. До 2014 року всі надходження екологічного податку в Україні спрямову- валися до спеціального фонду бюджетів, з якого і здійснювалися видатки на

Not

a reprint

(10)

природоохоронні заходи (табл. 1). З 2014 року значну частину (від 32 % до 46 %; 100 % у 2015 році) екологічного податку передано до загального фонду бюджету (табл. 1). Це створює загалом непрозору систему використання коштів від надходження екологічного податку [34]. А також робить фіскальну функцію цього податку істотно домінуючою над його превентивною функцією.

Таблиця 1

Фактична структура фінансування видатків на охорону навколишнього природ- ного середовища та фактична структура розподілу екологічного податку в Ук- раїні за 2011–2020 рр.

Бюджет 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Розподіл екологічного податку за фондами зведеного бюджету

Загальний фонд, % 0 0 0 54 100 32 37 46 46 69

Спеціальний фонд, % 100 100 100 46 0 68 63 54 54 31 Розподіл екологічного податку за рівнями бюджетної системи

Державний бюджет, % 47,7 44,9 60,6 74,8 45,1 32,5 36,6 56,5 63,3 61,3 Місцеві бюджети, % 52,3 55,1 39,4 25,2 58,9 67,5 63,4 43,5 36,7 38,7

Відсоток видатків на охорону навколишнього природного середовища, на яких вистарчає коштів від надходження екологічного податку ( %)

Державний бюджет 36,1 30,6 54,5 139,2 27,3 33,9 36,3 53 61 49,8 Місцеві бюджети 134,9 133,5 153,6 137,5 107,4 227 114,1 71,4 65,6 86,4 Зведений бюджет 58,5 53,2 69,7 138,7 48,7 79,7 63,9 59,7 62,6 59,6 Розподіл фактичних видатків на охорону навколишнього природного середовища за рівнями

бюджетної системи, %

Державний бюджет 77,3 78,1 82,1 74,6 73,3 76,3 64,5 63,6 64,9 73,3 Місцеві бюджети 22,7 21,9 17,9 25,4 26,7 23,7 35,5 36,4 35,1 26,7 Відсоток фактичного виконання видатків на охорону навколишнього природного середови-

ща, %

Державний бюджет 61,2 51,4 50,2 52,5 77,2 77,1 75,8 76 76,5 80 Місцеві бюджети 51,2 46,1 35,1 31,9 62,1 55 59 63,8 68,7 64,3 Зведений бюджет 61,2 51,4 50,2 52,5 77,2 77,1 75,8 76 76,5 79,9

Примітка: Побудовано авторами за даними: [33]

З 2018 року спостерігається централізація надходжень від екологічного податку у державному бюджеті – центральна влада поступово перебирає у своє розпорядження вдвічі більшу частку обсягу надходжень від екологічного пода- тку (табл. 1). Це не зовсім узгоджується з концепцією розпочатої у 2015 році реформи децентралізації влади, яка передбачає створення територіальних гро- мад і наділення їх широкими повноваженнями та ресурсною базою для вико- нання цих повноважень. Зокрема, реформа передбачає інституціональне закріп- лення за територіальними громадами значної частки природно-ресурсних та екологічних платежів для вирішення екологічних проблем. Центральна влада не може гнучко реагувати на екологічні потреби регіонів. Тому централізація над- ходжень екологічного податку спричинить фінансові складнощі щодо реалізації завдань екологізації окремих регіонів, які за станом свого довкілля та, відповід- но, фінансовими потребами на його покращення суттєво відрізняються.

For reading

only

(11)

5. 3. Механізм бюджетного фінансування заходів з охорони навколиш- нього природного середовища

В структурі видатків зведеного бюджету України видатки на охорону на- вколишнього природного середовища коливаються від 0,7 % до 1,1 %. Країни, подібні до України по рівню забруднення, спрямовують 1,4 %–2 % загальних державних видатків на цю сферу [35]. Обсяги «екологічних» видатків в основ- ному зростають, але загалом видатки зведеного бюджету на навколишнє сере- довище не перевищували 0,3 % ВВП. Такі бюджетні видатки в європейських країнах становлять до 1,4 % ВВП [36].

Переважна частина видатків на охорону навколишнього природного сере- довища здійснюється з державного бюджету України. При цьому у видатках державного бюджету вони складають не більше 1,3 %. Відсоток видатків дер- жавного бюджету на охорону навколишнього природного середовища, що мог- ли б бути профінансовані за рахунок надходження екологічного податку до державного бюджету, коливається за 2011–2020рр. в межах від 27 % до 61 % (за винятком 2014 року). На рівні місцевих бюджетів видатки на охорону навко- лишнього природного середовища за рахунок надходження екологічного пода- тку до 2018 року могли б бути профінансовані в повному обсязі (табл. 1). При цьому на державний бюджет припадає від 64 % до 82 % всіх бюджетних видат- ків на охорону навколишнього природного середовища в Україні, а на місцеві бюджети лише від 18 %–36 % (табл. 1).

З 2011 року механізм фінансування природоохоронних заходів з Держав- ного фонду охорони навколишнього природного середовища передбачає вико- ристання коштів за бюджетними програмами відповідно до планів природоохо- ронних та ресурсозберігаючих заходів головних розпорядників [37, 38]. Виді- лені Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України (в подаль- шому Міністерство) кошти державного бюджету, які спрямовані на охорону навколишнього природного середовища, розподіляються між бюджетними про- грамами, визначеними наказом Міністерства на кожен бюджетний період. Фі- нансування бюджетних програм (табл. 2) відбувається за рахунок коштів як за- гального так і спеціального фондів державного бюджету. Кошти Державного фонду охорони навколишнього природного середовища спрямовуються Мініс- терству для виконання бюджетної програми «Здійснення природоохоронних заходів» (табл. 2).

З усіх бюджетних програм, що за функціональною класифікацією видатків відповідають напряму «Охорона навколишнього природного середовища», ли- ше 3 програми (код 2701270, 2701500 та 2701530) передбачають фінансування природоохоронних заходів. При цьому їх питома вага в загальній сумі видатків, призначених на охорону довкілля, протягом 2016–2020 років знизилася від 85,9 % до 8 % (табл. 2). Тобто фактично лише 8 % (у 2020 році) коштів держав- ного бюджету, виділених в Україні на охорону навколишнього природного се- редовища, використовуються безпосередньо на природоохоронні заходи. Від- повідно, 92 % спрямовується на фінансування бюджетних установ зі сфери уп- равління Міністерства, тобто на виконання управлінської функції щодо охоро- ни довкілля.

Not

a reprint

(12)

Таблиця 2

Фактична структура фінансування охорони навколишнього природного середо- вища в розрізі бюджетних програм, %

Код бю- джетної програми

Бюджетна програма 20

16 20 17

20 18

20 19

20 20 2701010 Загальне керівництво та управління в сфері

екології та природних ресурсів 2,4 6,3 8,1 24, 2

9, 6

2701040

Прикладні наукові та науково-технічні роз- робки, виконання робіт за державними ці- льовими програмами і державними замов- леннями у сфері природоохоронної діяль- ності, фінансова підтримка підготовки нау-

кових кадрів

1,6 3,4 4,3 5,4 9

2701090

Підвищення кваліфікації та перепідготовка у сфері екології та природних ресурсів, під-

готовка наукових та науково-педагогічних кадрів

0,8 3,1 2,5 2,4 6, 3 2701160 Збереження природно-заповідного фонду 9,2 29,

2 28,

1 34,

1 66

,5 2701270 Здійснення природоохоронних заходів 8,5 21,

1 44,

9 13,

5 8 2701500

Здійснення заходів щодо реалізації пріори- тетів розвитку сфери навколишнього при-

родного середовища

5,2 12 1,5 3 0

2701530

Державна підтримка заходів, спрямованих на зменшення обсягів викидів (збільшення абсорбції) парникових газів, у тому числі на

утеплення приміщень закладів соціального забезпечення, розвиток міжнародного спів-

робітництва з питань зміни клімату

72, 2

24, 6

10,

2 17 0

– Інші 0,1 0,2 0,4 0,3 0,

6 2701000 Всі бюджетні програми охорони навколиш-

нього природного середовища

10 0

10 0

10 0

10 0

10 0 –

з них

бюджетні програми, що передбачають фі- нансування природоохоронних заходів

85, 9

57, 7

56, 6

33, 5 8 Примітка: Побудовано авторами за даними [33]

Безпосередньо фінансування саме природоохоронних заходів є метою про- грами «Здійснення природоохоронних заходів» (код 2701270). Аналіз показує, що на цю програму спрямовується лише незначна частина надходжень екологі- чного податку (у 2018 році – 18,8 %, у 2020 році – 1,59 %) (рис. 3).

For reading

only

(13)

Рис. 3. Динаміка показників фінансування бюджетної програми «Здійснення природоохоронних заходів» у 2011–2020 рр.

Побудовано авторами за даними [33]

Таким чином аналіз даних (рис. 3) виявив тенденцію зміщення компенса- ційної функції екологічного податку (використання екологічного податку на компенсацію шкоди, яку нанесли навколишньому природному середовищу «за- бруднювачі») на реалізацію управлінської функції держави. А це знижує інвес- тиційні можливості публічного сектору в частині охорони навколишнього при- родного середовища, незважаючи на постійне зростання в Україні ставок еко- логічного податку.

Проблемою є не лише дуже мале фінансування безпосередньо природоохо- ронних заходів в Україні, а й використання коштів цієї програми не за цільовим призначенням. Згідно звіту Державної аудиторської служби [39] у 2018–2019 роках кошти програми «Здійснення природоохоронних заходів» окрім

1) охорони атмосферного повітря;

2) охорони і раціонального використання водних ресурсів;

3) забезпечення і раціонального використання відходів виробництва і побу- тових відходів;

4) охорони і раціонального використання природних рослинних ресурсів та ресурсів тваринного світу, питома вага яких у 2019 році складала менше 5 % (до 55 % у 2018 році), використовувались ще й за такими напрямками, як:

5) збереження природно-заповідного фонду;

6) організація оцінки впливу на довкілля;

7) наука, інформація і освіта, підготовка кадрів;

13,8 14 9

5,8 7,6

2,2 2,7

6,3 1,1 0,6 38,9

42,3

16,5

5,8 38

8,8 11,8

18,8

4,09 1,6 0

5 10 15 20 25 30 35 40 45

%

Питома вага бюджетної програми "Здійснення природоохоронних заходів" у структурі видатків головного розпорядника (Міністерства)

Відсоток надходжень екологічного податку до державного бюджету, що спрямовується на

реалізацію програми

"Здійснення

природоохоронних заходів"

Not

a reprint

(14)

8) заходи з інформатизації;

9) забезпечення участі у діяльності міжнародних організацій природоохо- ронного спрямування, впровадження економічного механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища;

10) погашення зобов’язань минулих періодів.

Зокрема, у 2018–2019 роках по програмі «Здійснення природоохоронних за- ходів» профінансовано 206 заходів напряму «збереження природно-заповідного фонду» [39]. 31,2 % цієї суми (39 заходів) було спрямовано на зміцнення матері- ально-технічної бази установ природно-заповідного фонду. Таке використання коштів не відповідає цілям програми «Здійснення природоохоронних заходів» і не сприяє поліпшенню стану довкілля. Зазначені заходи мали б фінансуватися по програмі 2701160 «Збереження природно-заповідного фонду», яка передбачає утримання установ природно-заповідного фонду. Також за кошти програми

«Здійснення природоохоронних заходів» у 2018–2019 роках здійснювалося фі- нансування заходів по зміцненню матеріально-технічної бази Науково-дослідної установи та Державної екологічної академії післядипломної освіти. Такі заходи мали б фінансуватися за профільними бюджетними програмами Міністерства, що спрямовані на утримання таких установ, тобто коштом інших програм.

Наочним прикладом нецільового використання коштів зазначених програм є також фінансування Міністерством у 2018–2019 роках заходів на реконструк- цію центральної алеї та будівництво комплексу об’єктів Національного дендро- логічного парку «Софіївка». При цьому 83 % виділеної суми було профінансо- вано коштами бюджетної програми «Здійснення природоохоронних заходів». А решта 17 % – коштами програми «Здійснення заходів щодо реалізації пріорите- тів розвитку сфери навколишнього природного середовища» [39]. Отже по про- грамі «Здійснення природоохоронних заходів» фінансується низка заходів (все- редньому 70% суми), що не мають безпосереднього відношення до досягнення природоохоронного ефекту.

Механізм використання коштів, які спрямовують на фінансування приро- доохоронних заходів [38], передбачає включення таких заходів до плану відпо- відно до затвердженого Переліку [40]. Протягом свого існування, чинний Пере- лік [40] змінювався і доповнювався 18 разів, щоразу розширюючи види діяль- ності, і зараз містить 85 позицій. При цьому наявність обов’язкового природоо- хоронного ефекту від реалізації заходів та його розрахунок не передбачені нор- мативними актами. В результаті подані розпорядниками бюджетні запити до Міністерства на виділення коштів з Фонду охорони навколишнього природного середовища мають низку недоліків. А саме вони:

1) не містять даних про очікуваний рівень їх впливу на довкілля;

2) не відповідають основним критеріям щодо пріоритетності природоохо- ронних заходів;

3) не спрямовані на зниження екологічного навантаження на довкілля.

Бюджетні запити в основному мають на меті зміцнення матеріально- технічної бази органів державного управління, що відповідає чинному Пере- ліку [40]. В результаті чинний механізм допускає, що кошти за програмою

«Здійснення природоохоронних заходів» не використовуються на вирішення

For reading

only

Посилання

СУПУТНІ ДОКУМЕНТИ

Some aspects of stabilized autodyne application Above-considered peculiarities of characteristic formation and respectively the output signals of the autodynes, which reveal

It was found that a significant part (16‒92 %) of “environmental” funds of the public economy sec of (Table 2) is directed to programs that do not provide funding for

The level of social activity of citizens depends on the row of factors: from correlation of social development with the rhythms of update of tradition from the side of

Credits provision by the financial sector worldwide growth, %, constructed by author the on the basis of the World Bank data..

In order to ensure maximum public sector open- ness in Ukraine, there is a USAID/UKAID Agency for Transparency and Accountability in Public Administration and Services aimed

Based on the data collected from annual reports listed in States Statistics Service of Ukraine and The National Bank of Ukraine frequency analysis was done on the

It is important to analyze the statistical data reflecting the healthcare of population, which clearly demonstrates how the number of visits in medical institutions have

Main thermodynamic diagrams for water and water vapour include: absolute pressure – specific volume (p–v) diagram, absolute temperature – specific entropy (T–s) diagram and

of simulation results, analysis of data obtained from open sources of information and space monitoring data, a forecast cartographic model for estimating the level of

Obtained during purification precipitate can be an effective chemical admixture and used as: a setting and hardening accelerator, hardener; an activator of the hydraulic hardening

Based on the data from the experts of the National Clean City Project on the concentrated morphological composition of waste, Ukraine loses 808 thousand tons of paper and

This Agreement, which strengthens implementation of the United Nations Framework Convention on Climate Change, including its purpose, is aimed at strengthening

On the example of tax sovereignty as a basic component of economic sovereignty, it is argued that state sovereignty and its realization depends not only on the right of state

Динаміка видатків зведеного бюджету України, спрямованих на фінансове забезпечення закладів вищої освіти показана у табл.. Аналізуючи показники

in higher education in demand in the national economy and to bring education programs closer to the needs of the real economy sector, to take into account the European

construction of hydrotechnical structures of sea and river ports; construction of deep-sea vessels, including in the natural riverbeds, special channels on land

The consequences of the government’s work stoppages and forced vacation of employees are changes and adjust- ments to legislation, political and economic life, and other

До оцінки за лабораторні роботи входить: – оцінка за виконання лабораторної роботи 50% – усного опитування 20% – захист лабораторної роботи

In general, the forms of participation of civil society institutions in public administration include the following: public consultations on the formation and  implementation 

The implementation of the state policy on the conducting of state supervision (control) in the field of environmental protection, rational use, reproduction

2) ecosystem viability: water resources, agriculture, forests, fisheries, biodiversity and habitats, climate change and energy. The summit is considered by the world

В умовах браку до- статніх бюджетних та квазі-бюджетних коштів в процесі реалізації великих інфраструктурних проектів доцільно

сумою коштів, отриманих платником податку від інших осіб внаслідок відступлення на їх користь права вимоги за договором про участь у фонді